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Anexo 8 – Patrimonialismo, corrupção e gestão pública

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Ao tratar do tema “patrimonialismo, corrupção e gestão pública no Brasil”, entendo ser relevante formular inicialmente as seguintes perguntas: O sistema político brasileiro, em especial a “coalizão presidencial” e o modelo patrimonialista de governar, envolve práticas que continuam enraizadas na administração pública? Essa cultura política distorcida se apresenta como um obstáculo significativo ao processo de modernização da gestão pública no Brasil? Sua continuidade nos estados e municípios representa uma ameaça real à governança e à democracia do país?

Os indicadores econômicos e sociais sofríveis do Brasil, em especial nas últimas décadas, evidenciam que o país vem sendo penalizando por não ter realizado de forma tempestiva as reformas estruturais e adotado medidas para melhorar a governança e o ambiente de negócios, estímulos à elevação da produtividade e competitividade, investido na modernização da infraestrutura, entre outras ações, visando estimular o crescimento econômico, a geração de empregos, aumento da renda e a melhoria das condições de vida da população. Constata-se que, apesar do nível elevado de tributação do país, na ordem de 35% do Produto Interno Bruto (PIB), os serviços prestados pelos governos, nos três níveis, estão muito aquém do esperado com a arrecadação obtida, notadamente em educação, saúde, segurança e transporte público.

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1 Desafio da gestão pública no mundo contemporâneo

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“Administração pública, num sentido amplo, é um sistema

complexo, composto de instituições e órgãos do Estado, normas,

recursos humanos, infraestrutura, tecnologia, cultura, entre outras,

encarregado de exercer de forma adequada a autoridade política e

as suas demais funções constitucionais, visando o bem comum.”

(MATIAS-PEREIRA, 2018)

A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo – realizada por meio do governo e da administração pública – é a de ampliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve preocupar--se, também, em gerar estímulos para facilitar a incorporação de novas tecnologias e inovações no setor público que aumentem a produtividade e proporcionem as condições exigidas para atender às demandas da sociedade contemporânea.

Numa visão sistêmica, pode-se visualizar o Estado de um lado – entendido aqui como um ente fictício –, a sociedade do outro lado, e no meio a administração pública. O Estado, nesse modelo, por meio da administração pública, tem a responsabilidade de atender às demandas da sociedade, com serviços públicos de qualidade e transparência. Isso implica dizer que o papel da administração pública é de atuar como eixo transmissor entre o Estado e a sociedade (WILSON, 1887). Para cumprir adequadamente o seu papel, a administração pública, nos seus diferentes níveis, federal, estadual e municipal, necessita estar bem estruturada e, dessa maneira, atuar com eficiência, eficácia e efetividade em favor da sociedade.

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5 Governabilidade, governança e accountability

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“O conceito do Estado pressupõe o conceito do político.”

CARL SCHMITT (1888-1985)

Registre-se que os termos governabilidade e governança, como ocorre com a maior parcela dos conceitos em ciência política, não possuem uma única definição, ou seja, tendem a variar de autor para autor, de acordo com a sua nacionalidade, orientação ideológica e a ênfase que é dada a um ou outro elemento.

A governabilidade diz respeito ao exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo. No que se refere à governança, pode-se argumentar que é a capacidade que determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Nesse elenco de políticas, pode-se assinalar a gestão das finanças públicas, gerencial e técnica, entendidas como as mais relevantes para o financiamento das demandas da coletividade.

É oportuno destacar que a fonte direta da governança não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si mesma, mas um prolongamento desta, ou seja, são os próprios agentes públicos ou servidores do Estado que possibilitam a formulação e a implementação adequada das políticas públicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público.

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12 Inovação institucional do setor público brasileiro

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O processo de modernização da administração pública no Brasil, entre a década de 1930 e a de 1990, seguiu alguns padrões, dentre eles a fragmentação institucional e a separação entre a formulação e a implementação política. A retórica da reforma dos anos 1990 avançou do ponto de vista da utilização do conceito de governança e dos princípios políticos que orientaram as propostas: participação, accountability, controle social.

Apesar de ter ocorrido a transposição de técnicas de gestão do setor privado para o setor público, a agenda mostrou-se bastante restrita, uma vez que a lógica do processo decisório, que inclui formulação e implementação, não foi objeto da reflexão política. A forma como a reforma foi idealizada e conduzida mostrou-se falha, em especial pela insuficiência de mecanismos de coordenação política. Isso contribuiu para manter a fragmentação de ações no campo da gestão pública.

A reforma do Estado brasileiro deflagrada em 1995 teve como objetivo – tendo como parte integrante a reforma administrativa – manter equilibradas as contas públicas e, ao mesmo tempo, elevar a capacidade da ação estatal; a reforma propõe uma reconfiguração das estruturas estatais baseada na substituição do modelo burocrático de administração pública por um modelo gerencial.

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11 Gestão pública empreendedora

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Observa-se que as reformas administrativas chegaram à maioria dos países do mundo, impulsionadas pelo Consenso de Washington. Nessa orientação, em especial para os países em desenvolvimento latino-americanos, se ressaltava a importância das capacidades burocráticas para o desenvolvimento (BANCO MUNDIAL, 1997). A implantação dessas reformas se realizou por etapas. Para a teoria da path-dependent (dependência de caminhos), os processos passados tendem a influenciar o presente. Assim, instituições herdadas condicionam fortemente os caminhos a serem tomados, determinando, inclusive, a persistência de arranjos institucionais pouco eficientes.

Deve-se ressaltar, nesta discussão, a importância da corrente de pensamento denominada neoinstitucionalismo. Os autores do neoinstitucionalismo, como, por exemplo, North (1990), na busca de entender a cooperação voluntária, afirmam a importância das instituições para o funcionamento da economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabelecimento de regras que organizem a ação coletiva.

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2 Efeitos das mudanças de paradigmas na administração pública brasileira

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“O sistema econômico mais racional e humanitário é aquele que depende da existência de mercados regulados para a alocação de recursos e da presença do Estado para garantir um bem-estar material básico para todos. […] Para que as instituições democráticas suscitem adesão e se consolidem, precisam ser em certa medida, justas e, além disso, eficazes.”

PRZEWORSKI (1994)

A análise das questões mais relevantes sobre a gestão pública contemporânea, com vista a permitir uma compreensão mais aprimorada sobre o funcionamento do governo e da administração pública brasileira, exige um aprofundamento do debate sobre as mudanças de paradigmas no mundo. Observa-se que o surgimento de novos paradigmas está impactando em inúmeras áreas, como, por exemplo, economia e finanças, comércio internacional, relações internacionais, meio ambiente, políticas de segurança, em especial o combate ao terrorismo e ao narcotráfico, além das fronteiras dos Estados-nação, ciência, tecnologia e inovação, entre outras. Essas mudanças estão contribuindo para o surgimento de uma nova configuração no cenário socioeconômico, político e ambiental mundial, e os seus efeitos, por consequência, estão repercutindo fortemente nos governos, nas administrações públicas e nas formas de gestão pública, nos âmbitos local, regional, nacional e mundial.

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6 Ética e moral na administração pública

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“A ética alimenta e viabiliza o bem comum.”

MATIAS-PEREIRA (2010)

A ética – como uma filosofia moral que reflete sobre os significados dos valores morais dos homens em sociedade, debatendo-os e problematizando-os – vem sendo estudada desde os tempos antigos até os nossos dias por inúmeros filósofos e pensadores, em distintas épocas da história. Destacam-se entre os estudiosos que abordaram os assuntos relacionados à ética e à moral: os pré-socráticos, Aristóteles, os estoicos, os pensadores cristãos: patrísticos, escolásticos e nominalistas, Maquiavel, Kant, Espinosa,1 Nietzsche, Hegel, Kierkegaard, Paul Tillich, entre outros. Do ponto de vista etimológico, ética vem do grego ethos, e tem seu correlato no latim morale, com o mesmo significado de conduta, ou relativo aos costumes. Assim, etimologicamente ética e moral são palavras sinônimas.

A ética, para Vázquez (2007), é a teoria ou ciência do comportamento moral dos homens em sociedade, ou seja, é a ciência de uma forma específica de comportamento humano. Assim, a ética tem como referência de estudo a moral, na medida em que busca analisar as opções feitas pelas pessoas, avaliar os costumes.

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Anexo 7 – Choque de gestão na administração pública

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O debate sobre a necessidade de modernizar as administrações públicas no Brasil, com vista a elevar a qualidade dos serviços públicos ofertados à sociedade, começou a ganhar dimensão em meados da década de 1990, na elaboração do Plano Diretor de Reforma do Estado (MARE). Desde aquela época havia uma percepção de que o grande desafio do setor público brasileiro era de natureza gerencial. O principal objetivo era definir um modelo de gestão pública que fosse voltado para resultados e que satisfizesse os cidadãos. Decorrida mais de uma década, verifica-se que as mudanças gerenciais e os resultados obtidos pelas administrações públicas no país ficaram abaixo das expectativas.

Observa-se que tem sido uma prática comum dos governantes brasileiros, nos últimos anos, adotar inúmeras medidas pontuais na busca de melhorar o desempenho do governo e da administração pública no país. Nesse sentido, são orientadas ações para reduzir a burocracia no serviço público, simplificar o atendimento ao cidadão e melhorar o desempenho da administração, implantação da gestão por resultados no serviço público, com incentivos aos órgãos e aos servidores que cumprirem metas de desempenho, entre outras.

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Anexo 4 – Quadro-síntese: evolução histórica da Ciência da Administração

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• Ciência da Administração – a arte e o exercício de administrar não é uma atividade recente. A história registra que a administração surgiu na Suméria (cerca de 5.000 a.C.) e esteve presente ao longo da evolução da humanidade nos últimos milênios. A moderna administração, no entanto, é uma ciência relativamente nova. Tem como ponto de partida a Revolução Industrial (1759). Ela surgiu para resolver dois grandes obstáculos gerados pelo fenômeno da Revolução Industrial: (1) o crescimento acelerado e desorganizado das empresas que necessitavam de uma administração científica que substituísse o empirismo e a improvisação; e (2) a exigência de elevar a eficiência e produtividade das empresas, para poderem enfrentar a crescente concorrência e competição no mercado.

• Administração Científica – tem seu início no século XIX.

• Teoria Clássica – surge na década de 1920, nos Estados Unidos. É nessa fase que os EUA se firmam como potência mundial. Ocorrem as modificações no panorama econômico, político e tecnológico, a partir da grande depressão de 1929.

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Anexo 9 – Impactos da 4ª revolução tecnológica na administração pública

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Os registros da história da evolução da humanidade revelam que as quebras de paradigmas na economia mundial provocadas por mudanças tecnológicas impactam no desempenho e no comportamento dos Estados-nação, nas empresas, na administração pública e nas vidas das pessoas no longo prazo. Nesse sentido, as revoluções tecnológicas se apresentam como fator determinante para fomentar transformações profundas nas sociedades, especialmente nas dimensões econômica, social, política e cultural.

Foi assim na primeira revolução industrial, que ocorreu no final do século XVIII, quando pessoas e animais foram substituídos pela força mecânica, por meio da utilização de energia a vapor na dinâmica de trabalho. As inovações tecnológicas decorrentes dessas mudanças contribuíram para estimular a produção de bens de consumo, elevando a produtividade e reduzindo tempo e custos desse processo. A segunda revolução industrial, que aconteceu no início do século XX, decorreu do aperfeiçoamento de diversas tecnologias da primeira revolução, que passaram a usar a energia elétrica e petrolífera. Esses avanços, que foram beneficiados pelas invenções do telégrafo e do telefone, que facilitaram as comunicações, permitiram a criação de novos mercados, estimulando o ritmo da produção industrial, por meio do modelo de linha de montagem, que resultou no estímulo ao consumo, na medida em que passou a ofertar bens por preços mais reduzidos.

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7 Reforma do Estado e transparência no Brasil

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“A legitimação da administração pública contemporânea passa pela ampliação da transparência pública. Por meio da divulgação das ações governamentais, de forma clara e acessível, é que se efetivará a cidadania e o fortalecimento da democracia no Brasil.”

MATIAS-PEREIRA (2010)

A reforma e a modernização do Estado – entendidas aqui como um complexo processo de transição das estruturas políticas, econômicas e administrativas – surgem como o tema central da agenda política mundial.1 Esse processo teve sua origem quando o modelo de Estado estruturado pelos países desenvolvidos no pós-guerra entrou em crise no final da década de 1970. Esse modelo de Estado – que primava por estar presente em todas as faces da vida social – contribuiu para modificar e desgastar significativamente suas relações com a sociedade civil e com suas instituições. A resposta para esse problema, em princípio, foi a adoção de um modelo neoliberal-conservador. As políticas propostas na década de 1980, em decorrência da necessidade de reformar o Estado, restabelecer seu equilíbrio fiscal e equilibrar o balanço de pagamentos dos países em crise, foram orientadas com a única preocupação: reduzir o tamanho do Estado e viabilizar o predomínio total do mercado.

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Anexo 6 – Quadro-síntese: regras para planejar melhorias nos serviços públicos

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Os estudos feitos pelo Canadian Centre for Management Development (CCMD),1 citados por Blythe e Marson (1999),2 revelam aspectos relevantes que devem constar no planejamento de organizações voltadas para o cidadão--usuário. Veja a seguir o quadro-síntese.

As organizações públicas devem:

1. Conhecer bem os usuários dos seus serviços.

2. Realizar pesquisas, buscando novas experiências.

3. Procurar ter apoio político para os seus projetos.

4. Ter uma liderança interna forte.

5. Buscar avaliações (feedbacks) de usuários e servidores.

6. Comunicar suas iniciativas aos servidores e aos usuários.

7. Estabelecer estratégias que traduzam claramente as propostas dessas iniciativas, tanto quanto linhas precisas para a implementação e avaliação.

8. Reunir uma equipe responsável direta e integralmente por essa iniciativa.

9. Assegurar que recursos suficientes serão alocados a essa iniciativa.

10. Capacitar servidores e gerentes com o foco no cidadão.

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Anexo 3 – Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000)

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É inegável que a Lei de Responsabilidade Fiscal – ao estabelecer normas de finanças públicas orientadas para a responsabilidade na gestão fiscal – representa um enorme avanço na forma de administrar os tributos que os contribuintes recolhem aos cofres públicos (MATIAS-PEREIRA, 2017).2 Com a vigência da LRF, todos os governantes, nas três esferas da Federação – União, Estados e Municípios – e nos três Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário, deverão seguir as regras e limites claros para conseguir administrar as finanças públicas de maneira transparente e equilibrada. Com o descumprimento das normas, os gestores públicos estarão sujeitos às penalidades impostas pela LRF e legislação complementar.

Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal é um código de conduta para os administradores públicos na gestão das finanças públicas de todo o país, que passa a valer para os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), nas três esferas de governo (níveis federal, estadual e municipal). Ela visa melhorar a administração das contas públicas no Brasil. Com ela, todos os governantes passarão a ter compromisso com orçamento e com metas, que devem ser apresentadas e aprovadas pelo respectivo Poder Legislativo.

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13 Formulação, implementação e avaliação de políticas públicas no Brasil

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“A questão cultural, em geral, surge como um fator que deve ser levado em consideração por ser decisivo para o sucesso ou fracasso de uma política ou programas de governo.”

MATIAS-PEREIRA (2010)

Temos como objetivo principal neste capítulo – apoiado nos principais elementos condicionantes da evolução da teoria do Estado e nos fundamentos científicos que permitem abordar o estudo das políticas públicas – analisar como ocorre o processo de formulação, implementação e avaliação dessas políticas.1 Para atingir esses objetivos, além de compreender as dimensões conceituais e metodológicas do processo das políticas públicas, faz-se necessário promover a revisão dos aspectos básicos das políticas públicas, enquanto função de governo no Estado capitalista, buscando identificar os distintos modelos de investigação nessa área e os principais atores envolvidos nesse processo, sua racionalidade e instâncias decisórias, situando-os na realidade brasileira.

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Anexo 1 – Quadro-síntese: conceitos e normas da administração pública

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Tem como finalidade a prestação de serviços aos cidadãos. O fim da administração pública é o interesse público ou o bem da coletividade.1

Administração pública é composta por um conjunto de entes – órgãos e entidades – formados por recursos humanos, materiais e tecnológicos passíveis de ordenamentos e gestão, constituídos pelo Poder Público (Estado) para a consecução do bem comum. Designa o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas. Nesse sentido, administração pública é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo (federal, estadual ou municipal), segundo preceitos de Direito e da Moral, visando ao bem comum.

Direito Administrativo. É o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.2

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