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13. Presidencialismo sem coalizão: incentivos à atuação parlamentar após o choque de 2018 (Christopher Garman e Silvio Cascione)

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As eleições de 2018 foram um marco na política brasileira, com a vitória do presidente Jair Bolsonaro sem nenhum apoio partidário relevante, pouquíssimos recursos de campanha e quase nenhum tempo de televisão. Ao assumir a Presidência da República, Bolsonaro também quebrou o padrão tradicional de governança, ao se recusar a distribuir cargos de primeiro e segundo escalão com vistas a construir uma aliança majoritária no Congresso — rompendo um paradigma do presidencialismo de coalizão.

O que veio a seguir também foi surpreendente. Mesmo na ausência de uma coalizão presidencial, o Legislativo aprovou uma reforma da Previdência mais profunda do que a proposta por Michel Temer. Olhando para frente, a Câmara de Deputados e o Senado contemplam uma série de propostas ambiciosas, que incluem reforma tributária, administrativa e várias reformas regulatórias em setores como petróleo e crédito. Contra os prognósticos iniciais, o Congresso mostrou disposição para promover reformas econômicas, apesar da falta de benesses do Poder Executivo.1

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23. Estado, mercado e pandemia: crise nova, velhas controvérsias (Marcos Lisboa)

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A pandemia do covid-19 resultou em uma intervenção do Estado na economia sem precedentes desde a Segunda Guerra. A decretação de distanciamento social, o fechamento de negócios e o racionamento de diversos bens e serviços, sobretudo hospitalares, são inéditos para quase todas as gerações atuais.

A imensa rede de assistência social deflagrada em muitos países, ainda que se anuncie temporária, tenta proteger a renda e o emprego e, inevitavelmente, leva a perguntar se caberá ao poder público, no futuro, um papel diferente do que tem sido o usual.

Tudo indica que haverá mudanças importantes na estrutura produtiva depois de controlada a epidemia. Velhos hábitos, como as viagens de negócios, provavelmente serão bastante alterados, uma vez conhecidas as vantagens das novas tecnologias, que reduzem os custos de logística. Há muita especulação, mas apenas com o tempo saberemos das implicações dessa crise.

No que se refere ao Brasil, no entanto, há muito de conhecido na reação à crise. Como em outros momentos do passado, o poder público repete suas velhas dificuldades em cuidar da população, especialmente das camadas mais pobres dela.

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3. Regras fiscais e federalismo: propostas para o Brasil com base nas experiências internacionais (Pedro Jucá Maciel)

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O Brasil passa por uma das crises econômicas mais severas da sua história. O desequilíbrio fiscal brasileiro é a origem do problema e seu equacionamento passa necessariamente pelo controle da expansão estrutural do gasto público, que vem desde a Constituição de 1988. No âmbito do governo central, por exemplo, as despesas primárias apresentaram uma taxa de crescimento real1 média de 5,2% ao ano desde 1997, passando de 14% do PIB em 1997 para 19,8% em 2018, ou seja, um aumento de 5,8 pontos percentuais (p.p.) do PIB.

O financiamento desse crescimento das despesas como proporção do PIB só foi possível em razão do aumento da arrecadação. As receitas primárias do governo central passaram de 14,2% do PIB em 1997, atingiram seu ponto máximo de 20,2% em 20102 e, no ano de 2018, registraram a marca de 18,0% do PIB. Enquanto foi possível elevar a arrecadação, era possível obter resultados fiscais positivos, mesmo com a aceleração das despesas públicas.

Nos últimos anos, porém, não houve aprovação de qualquer medida significativa para a elevação de tributos, o que revela que a sociedade brasileira parece não tolerar mais aumento de impostos. De fato, o país já dispõe de uma carga tributária elevada quando comparada com o padrão de países emergentes. De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE),3 a carga tributária brasileira em 2017 encontrava-se em 32,3% do PIB, ante 22,8% da média da América Latina. Nessa região, o único país que dispõe de maior carga tributária que o Brasil é Cuba.

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Capítulo 16 – Representação e Paradoxos do Voto

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A representação não é um fenômeno exclusivamente político. O termo “representar” vem do latim repraesentare: tornar de novo presente, substituir, agir para alguém em nome de, cuidar dos interesses de alguém, reproduzir, refletir as características de alguém, personificar. Representar tem, então, dois sentidos: a) agir para outra pessoa; b) reproduzir algumas características (de coisa ou pessoa), por exemplo, quando falamos algo do tipo: “aquela pintura representa x”, “este estilo o representa”.

Somos representados todos os dias de formas diferentes por pessoas diferentes em áreas e atividades diversas; alguns desses momentos de representação são políticos, outros não. O primeiro uso político do termo data de 1649, na ata que tira o poder do Rei e o dá ao parlamento (como representante do povo). Antes não havia a ideia que o Príncipe e os governantes fossem representantes do povo. Como vimos, antes a ideia era o poder pelo poder. Na democracia direta da antiga Grécia e dos referenda, cada indivíduo se apresentava individualmente e defendia os próprios interesses: não havia representação. Nos sistemas autocráticos, pode haver ou não representação, a elite dominante usualmente alega estar representando os interesses do povo, mas isso geralmente não é considerado verdadeiro ou eficaz. Em geral, a representação se situa entre a democracia direta e os regimes ditatoriais, absolutistas.

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11. Gestão integrada de políticas públicas (Francisco Gaetani e Ricardo Henriques)

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A aspiração de que políticas públicas sejam executadas de forma integrada é uma ambição antiga, que vem desde os primeiros textos clássicos sobre implementação de políticas.1 A realidade é indivisível, mas governos com ela se relacionam de forma segmentada, em decorrência da forma de se organizarem e de prestarem serviços ao público.

Este capítulo aborda a temática da gestão integrada de políticas públicas sob dois ângulos: o conceitual e o aplicado. O primeiro ângulo, conceitual, foca em como o debate evoluiu ao longo de duas décadas. O debate de gestão integrada evoluiu na comunidade internacional de políticas públicas, em um primeiro momento, para discussões em torno de policy coherence,2 discussão esta fortemente alavancada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), sob o guarda-chuva mais abrangente do paradigma de governança. Paralelamente, as temáticas de centro de governo e coordenação executiva passaram a ser objeto de crescente atenção por scholars pautados pelo debate em torno de development effectiveness e/ou pela crise de 2008. Finalmente, as discussões passaram a gravitar em torno da problemática de governança e suas variações: multinível, interativa, colaborativa, inclusiva, horizontal, vertical, diagonal etc.3

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Capítulo 9 – Autocracias

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A quase totalidade das primeiras formas de política foi autocrática e ditatorial. A democracia é uma invenção relativamente moderna na história da política. Ainda hoje existem muitos sistemas autocráticos. Neles, um indivíduo ou um grupo dita ou ordena políticas impositivas sobre várias matérias, exclui amplos grupos da população do processo de decisão, as medidas são muito restritivas das liberdades individuais e geralmente os governantes não são eleitos. Os governantes podem chegar ao poder por meio de golpe, de revolução ou de eleições, tornando o sistema ditatorial após a posse, às vezes abolindo as eleições ou manipulando-as fortemente.

Geralmente os ditadores se autoproclamam os verdadeiros representantes do povo, de seus verdadeiros interesses, o pai da pátria, o pai dos últimos ou outras definições similares. Os defensores dos sistemas autocráticos alegam isso, e teoricamente a ditadura poderia até ser para o bem do povo. Fala-se, nesse caso, de Leviatã benevolente. Na visão de Hobbes, o Leviatã faz exatamente isso. Até Rousseau diz que existe um interesse geral, o bem comum, mas há a necessidade de uma “classe superior” para interpretar esse interesse.

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15. Como a Lei processual penal pode dissuadir práticas corruptas e incentivar governos honestos (João Trindade Cavalcante Filho e Juliana Magalhães F. Oliveira)

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Existe no mundo jurídico uma tensão relevante entre práticas processuais penais ditas “eficientistas” e “não eficientistas” Os eficientistas se preocupariam mais com as consequências das Leis (ou pelo menos atribuiriam um peso relevante a essas consequências), nelas baseando sua construção jurídica, inclusive no que se refere à sua validade. Já os não eficientistas operariam na lógica contrária: partindo do pressuposto de que há um ordenamento previamente construído, tendo como base a interpretação da Constituição, Leis seriam válidas ou inválidas, independentemente de suas consequências.1

Essa divisão traz problemas muito práticos e parece ser uma das principais disputas jurídicas em curso hoje no Brasil, como exemplifica o tema da execução provisória da pena ou da prisão após sentença condenatória, confirmada em segundo grau de jurisdição. Explicando de forma muito sumária, há, de um lado, aqueles que defendem que a Constituição veda qualquer cumprimento de pena antes do trânsito em julgado de sentença penal condenatória – assim, antes do julgamento final, seriam admitidas apenas prisões com motivos cautelares (ex.: para evitar a fuga ou desaparecimento de provas). E, de outro lado, há quem defenda que semelhante raciocínio leva a consequências sociais nefastas, em especial no que se refere à macrocriminalidade ou criminalidade econômica, sendo a prisão em segunda instância verdadeiramente eficiente para combatê-la.

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8. Políticas públicas com base em evidência: por que e para quê (Ricardo Paes de Barros, Diana Coutinho e Camila Soares)

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Em princípio, toda decisão deve ser revista e aprimorada na medida em que novas evidências sejam apresentadas. Uma vez que evidências desnecessárias podem sempre ser descartadas, quanto mais amplo for o leque de evidências que uma escolha considera, mais acertada ela será. Assim, nada surpreende que exista uma crença consensual de que o uso de evidência no desenho e na gestão de políticas públicas leve a decisões mais acertadas e, consequentemente, que os objetivos dessas políticas sejam alcançados com maior frequência e com maior efetividade. É, portanto, perfeitamente justificável associar políticas públicas com base em evidência à qualidade (maior efetividade) do gasto público. Consequentemente, também é justificável que a sociedade anseie para que as escolhas públicas sejam baseadas em evidência. Porém, o anseio pelo uso de evidência em políticas públicas vai além: a sociedade também deseja a verificação de que os objetivos traçados para as ações públicas foram efetivamente alcançados, ou seja, demanda uma prestação de contas com base em evidência.

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Capítulo 13 – Sistemas Partidários

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Depois de ter estudado os partidos, vamos analisar a interação entre eles; qual a estrutura partidária de um sistema político; quais os tipos de sistemas partidários possíveis e como tudo isso interage com as ideologias políticas.

Os sistemas partidários ocidentais nasceram bipartidários: o partido do rei e a oposição. Só depois, gradualmente, o sufrágio universal incentivou o multipartidarismo. O melhor exemplo atual de bipartidarismo são os EUA, com o partido republicano e o democrata. Eis alguns aspectos relevantes desse sistema:

1. A campanha eleitoral foca em poucos temas. Isso porque se um terceiro partido, por exemplo, o ambientalista, não está na campanha eleitoral, então a questão ambiental provavelmente não será tocada.

2. O governo será monopartidário, logo será mais estável e eficaz (o que não significa eficiente).

3. Terá menos representatividade, porque só tem dois partidos. No multipartidarismo há mais representação, mas também há mais conflitos gerados por divergências de opinião. Dois partidos decidem mais facilmente; no multipartidarismo alguns partidos podem atrapalhar os objetivos dos outros.

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21. Como tornar o controle eficiente? Definindo os limites do papel do Ministério Público e dos Tribunais de Contas (Carlos Ari Sundfeld)

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A estrutura administrativa brasileira é complexa, envolvendo múltiplas autonomias e bastante diversidade normativa. Cada nível da Federação – o federal, o estadual e o municipal – tem sua autonomia. Entre União, Estados e Municípios não há hierarquia jurídica: eles obedecem a leis diversas, ao menos em parte (federais, estaduais ou municipais, conforme o caso) e têm suas próprias chefias, escolhidas por eleição geral – no caso dos chefes do Poder Executivo – e por soluções internas nos demais Poderes e órgãos. Mais: cada ente da Federação se divide, por sua vez, em administrações separadas. O Executivo não é unificado: além da administração direta, há a administração indireta, formada de entes autônomos (autarquias, empresas estatais, fundações estatais). Os outros Poderes (Legislativo e Judiciário) e os órgãos constitucionais autônomos (Ministério Público e Tribunais de Contas) têm administrações próprias, com estruturas, chefias e regras específicas.

Os controles públicos operam sobre essas administrações todas – de modos diversos, por conta das peculiaridades e estratégias de cada uma. Isso determina o primeiro desafio do controle público brasileiro: pela fragmentação do sistema administrativo, as melhoras impulsionadas pelo controle tendem a ser pontuais, caso a caso. Ganhos sistêmicos não são comuns.

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16. Mídia e poder na era da internet (Alexandre Mattos de Andrade)

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Atualmente, as democracias liberais enfrentam vários desafios: a alteração no eixo dos grandes debates, com a emergência das questões identitárias e do nacionalismo em contraposição à globalização e em substituição da luta de classes; a ascensão da China como um bem-sucedido modelo não democrático de avanço socioeconômico em escala; a crise dos estados do bem-estar social com seu elevado endividamento público e baixo crescimento – situação agravada após a crise de 2008; a maior relevância de temas que exigem concertação internacional ou global para sua solução, como a agenda climática, a migratória, a de segurança e a de integração econômica; e, finalmente, a transição tecnológica atuando no cerne das sociedades democráticas, justamente na dinâmica da comunicação em massa e do exercício da liberdade de se informar e de se expressar.1

Muito se debate sobre a revolução tecnológica em curso e a transformação radical de diversos segmentos de negócios no mundo. A internet e as mídias digitais têm também impactado fortemente a comunicação de massas, desde a sua produção, passando pela distribuição, até o consumo final. A mídia é um componente fundamental do funcionamento das democracias liberais. Seu redesenho pelo poder da tecnologia enseja debates acerca de como a própria democracia está sendo impactada.

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Capítulo 10 – Democracia

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Todos os textos sobre democracia começam mostrando que esse conceito vem do grego antigo demos (povo), kratos (poder), ideia resumida na fórmula “poder do povo, pelo povo, para o povo” (A. Lincoln).

A democracia não é substancial, não se refere ao assunto que se decide, mas a como se decide. Para definir um certo sistema “democrático” não se analisam os outputs, os resultados, a legislação produzida, mas o processo, a forma, o procedimento. A democracia é procedimental: democraticamente pode-se tomar qualquer decisão. Hitler foi eleito democraticamente, muitas legislações consideradas imorais, ineficientes ou liberticidas por alguns são aprovadas democraticamente.

A democracia pertence ao como decidir para um coletivo e não à escolha de se decidir coletivamente ou não, ou seja, a democracia é imposta, como todos os outros tipos de regimes políticos. “A democracia é simplesmente um método de decisão. Em política, democracia é um método para decidir quando e como obrigar pessoas a fazerem coisas que eles não querem fazer. A democracia política é um método para decidir (direta ou indiretamente) quando, como e de que maneira um governo ameaçará de violência as pessoas. O símbolo da democracia não é só um voto mas é um voto conectado a uma pistola” (J. Brennan).

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9. Governança de processos de monitoramento e avaliação (Gabriel Weber Costa, Lycia Lima e André Portela Souza)

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É senso comum, e bem estabelecido na literatura especializada das últimas duas décadas, que o uso de evidências é importante para o processo de tomada de decisões em políticas públicas. Especialmente no contexto de recursos escassos, como é o caso dos recursos públicos, torna-se essencial identificar – a partir de informações confiáveis – a situação ou problema social que se pretende combater e suas causas e consequências, para então mapear soluções potenciais e colocar em prática o desenho da política pública mais adequada possível para se alcançarem os resultados desejados. Assim, se todas as etapas do chamado “ciclo da política pública” forem bem delimitadas e fundamentadas em evidências, as chances de sucesso em termos do alcance efetivo dos resultados desejados serão maiores.

Entretanto, existem diferentes tipos de evidências que podem ser utilizadas para responder perguntas distintas em etapas variadas do ciclo.1 Além disso, produzir ou adquirir as evidências necessárias é um processo custoso por si mesmo, de forma que é preciso garantir que as informações produzidas ou já existentes sejam bem aproveitadas. Isto é, além de pensar no lado da produção de evidências, é primordial que se institucionalizem as estruturas necessárias para assegurar o bom uso de evidências ao longo de todo o ciclo das políticas públicas.

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Capítulo 5 – Poder e Política

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Não existe política sem poder. O poder é o fator mais importante da política, é o motor de tudo, é a essência e a variável independente da qual dependem todas as outras. Há muitas definições de poder, e, dependendo daquela que vamos utilizar, as implicações político-ideológicas são enormes. O poder se refere aos “meios para obter alguma vantagem” (Hobbes).

O grande economista e sociólogo Max Weber define o poder como “capacidade de fazer valer a própria vontade até perante uma oposição”. Por exemplo, o governo quer arrecadar impostos, as pessoas não querem pagar, mas o governo consegue fazer valer sua vontade e cobrar impostos porque tem (e usa) poder. Pensem no seguinte exemplo (Figura 5.1):

FIGURA 5.1 VOLUNTARIEDADE E COERÇÃO

Fonte: Elaboração do autor.

Qual a diferença entre os dois conjuntos? Se você tirar ou imaginar uma foto desses atos, poderia parecer que não há nada de diferente, por exemplo, entre sexo, estupro, entre duas pessoas no serviço militar. Você estaria vendo imagens idênticas, não conseguiria notar nenhuma diferença visual.

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SEGUNDO ENSAIO SOBRE O PAUPERISMO

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SEGUNDO ENSAIO SOBRE O

PAUPERISMO

Alexis de Tocqueville

Esforcei-me por mostrar em um artigo precedente que, em nossos dias, a caridade privada e a caridade pública são impotentes para curar as misérias das classes pobres; resta-nos pesquisar de quais meios poderíamos nos servir para prevenir que estas misérias nasçam.

Semelhante assunto quase não tem limites naturais; sinto, portanto, a necessidade de estabelecer limites que ele próprio não indica.

Entre aqueles cuja posição se situa nos limites da necessidade, que é o assunto deste artigo, convém estabelecer duas grandes categorias: de um lado se encontram os pobres que pertencem às classes agrícolas; de outro os pobres que dependem das classes industriais. Estas duas faces de meu assunto devem ser tratadas em separado e examinadas em detalhe, pelo menos tanto quanto os limites estreitos do presente trabalho o permitam.

Apenas mencionarei o que tem relação com as classes agrícolas, porque as grandes ameaças do futuro não vêm de lá.

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