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5 - Natureza jurídica: orçamento público é lei

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Natureza jurídica: orçamento público é lei

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Cap. 5 • Natureza jurídica: orçamento público é lei  99

A. Introdução

As normas que disciplinam o orçamento público em cada país, como todas as demais, inclusive e, especialmente, a própria Constituição, resultam de embates sociais e políticos e, de maneira destacada, das tradições. Nesse sentido, não é viável pretender-se um modelo normativo de orçamento universalizado, a não ser no componente técnico-administrativo, a exemplo do Orçamento por desempenho e resultados apresentado no capítulo anterior.

A norma positiva de cada país, ou de cada região ou estado com poderes descentralizados, produz modelos positivos de orçamento público. Entretanto, algumas características, como origem, finalidades e funcionalidade, são comuns e dizem respeito a todos os orçamentos, independentemente das regras adotadas. Na transplantação para outras realidades, o orçamento levou atributos experimentados e testados, alguns que ensejaram a formulação de princípios por parte da doutrina, na sua maior parte ainda no século

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14 - Execução Orçamentária e Financeira

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Execução Orçamentária e Financeira

Nesta terceira etapa do processo da gestão pública, as decisões e as escolhas expressas na lei orçamentária assumem natureza financeira na forma de fluxos de recursos que entram e saem do Tesouro.

As organizações privadas, como regra geral, mantêm a execução financeira – receitas e despesas – de forma autônoma em relação ao orçamento. Este, quando existe, cumpre o papel de orientador geral, andando, porém, num circuito paralelo. Nesse sentido, é naturalmente aceito que o orçamento da organização sofra mudanças de rumo, acompanhando, por assim dizer, o comportamento real das finanças.

Na finança governamental, não há semelhante flexibilidade, pelo menos no que diz respeito aos gastos. O orçamento de despesa não é apenas uma peça de orientação; a execução financeira das despesas deve ter sempre como marco definidor as autorizações constantes do orçamento. O comportamento financeiro da instituição pública é produto da execução de determinada programação, a qual se reveste da forma orçamentária.

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15 - Controle e Avaliação da Execução Orçamentária

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Controle e Avaliação da Execução Orçamentária

[...] o controle será sempre o primeiro problema de qualquer processo orçamentário.

Allen Schick1

Recordando, o orçamento público surgiu com a finalidade precípua de ser instrumento de controle. Uno e envolvendo o universo das receitas e despesas, o orçamento desde o início constituiu-se numa fórmula eficaz de controle político dos órgãos de representação sobre os executivos. Durante algum tempo, a função de controle pode ser exercida por meio da própria elaboração do orçamento que, na maioria dos casos, era de competência do Parlamento ou, então, recebia desse grande influência.2

Com o crescimento das funções executivas do governo e, consequentemente, de suas receitas e despesas, assim como em decorrência da perda da ascendência dos legisladores sobre a elaboração orçamentária, a ênfase do controle passou a ser dirigida à execução do orçamento. Situando historicamente o início efetivo da fiscalização parlamentar sobre a execução orçamentária, na França em 1822 e 1831 e na Inglaterra em 1866, Newton C. Ramalho afirma:

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12 - Elaboração da Proposta Orçamentária

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Elaboração da Proposta Orçamentária

De acordo com o modelo de integração entre planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas. Nesse sentido, os principais elementos e informações a serem utilizados na elaboração da proposta orçamentária são buscados em componentes do sistema de planejamento.

Este capítulo está organizado em duas seções. Na primeira, são identificados os aspectos da legislação geral aplicada ao planejamento e ao orçamento dos diversos entes da federação. A segunda seção aborda as mesmas questões segundo a norma aplicada à esfera federal de governo.

I – Norma geral

A. Antecedentes

Ao contrário dos temas orçamentários, nos quais, desde o final da década de

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8 - Elaboração do orçamento

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Elaboração do orçamento

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A. Processo orçamentário

O processo orçamentário resulta quando os componentes do sistema orçamentário estão postos em funcionamento. Assim, nesta ordem, o processo orçamentário é constituído pelas seguintes etapas principais: (a) elaboração da proposta e do projeto de lei orçamentária anual; (b) discussão, votação e aprovação da lei orçamentária; (c) execução orçamentária e financeira; e (d) controle e avaliação da execução orçamentária e financeira.

Na descrição de qualquer processo haverá sempre algo de arbitrário na escolha do número e na denominação das etapas. No caso do processo orçamentário, as quatro etapas citadas compõem um conjunto praticamente sempre presente nos manuais e textos dessa área de estudo. Já no primeiro tratado escrito sobre o tema – Le budget, seu autor, René

Stourm (1889), organizava o processo do orçamento nas quatro etapas tradicionais: a preparação, o voto, a execução e o controle. Em seu apreciado livro, o norte-americano Jesse Burkhead (1971, p. 115) indica as mesmas etapas: elaboração e apresentação, autorização legislativa, execução e controle. Na conhecida monografia sobre o orçamento-programa,

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