26 capítulos
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5 - Princípios Orçamentários e sua Validade

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Princípios Orçamentários e sua Validade

A. Introdução

Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada de uma série de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essas regras (princípios) receberam grande ênfase na fase em que os orçamentos possuíam forte conotação jurídica e, alguns deles, chegaram até os dias de hoje incorporados à legislação.

Os princípios orçamentários, ao longo do tempo, não têm merecido aprovação unânime. Jesse Burkhead, coerente com a tradição anglo-saxônica de minimizar as questões formais do orçamento ao contrário dos tratadistas de origem latina, interpreta assim a atualidade dos princípios:

Estes princípios podem ser úteis como meio de se estudar alguns aspectos do processo orçamentário. Se considerados, todavia, como mandamentos, são completamente irreais. Os governos com excelentes sistemas orçamentários violam essas regras com bastante frequência.1

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6 - Classificação da Despesa

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Classificação da Despesa

A classificação é a chave estrutural para a organização consciente e racional do orçamento do Governo.

Jesse Burkhead1

A linguagem orçamentária é essencialmente contábil. O orçamento nasceu com tal forma de representação e a mantém por ser a que melhor atende a suas múltiplas finalidades. O elemento básico de expressão do orçamento é a conta, por meio da qual é possível:

• antecipar as situações patrimoniais (no orçamento propriamente dito);

• registrar a movimentação patrimonial (na execução do orçamento); e

• demonstrar resultados patrimoniais (nos balanços).2

A conta é, ao mesmo tempo, instrumento de análise e de síntese. De análise, já que possibilita a representação de toda e qualquer variação nos elementos patrimoniais, e de síntese, pois o agrupamento das contas permite o conhecimento

1 

BURKHEAD, Jesse. Orçamento público. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1971. p. 145.

2 

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4 - Evolução Conceitual do Orçamento Público

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Evolução Conceitual do Orçamento Público

O orçamento governamental não é ainda uma disciplina. É uma área de estudo que interessa a várias disciplinas, o que garante ao orçamento suas diferentes naturezas: política econômica, administrativa, jurídica, contábil, financeira.

Ao ver o orçamento como o resultado do processo de avaliação de demandas e de escolha entre alternativas ressalta-se a sua natureza política. Se destacadas as questões fiscais – receitas, despesas, déficits e dívidas – é a natureza econômica do orçamento que aflora. Orçamento como a lei que estima a receita e autoriza tetos de despesa define a sua natureza jurídica. Ver o orçamento como o plano das realizações da administração pública é chamar a atenção para o seu importante papel como instrumento de gestão, de administração. Ao antecipar os fluxos de arrecadação e de pagamento, o orçamento é, portanto, um instrumento financeiro. Há, igualmente, uma natureza contábil no orçamento quando, por meio das contas, antecipa o resultado patrimonial e global da gestão.

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12 - Elaboração da Proposta Orçamentária

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Elaboração da Proposta Orçamentária

De acordo com o modelo de integração entre planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas. Nesse sentido, os principais elementos e informações a serem utilizados na elaboração da proposta orçamentária são buscados em componentes do sistema de planejamento.

Este capítulo está organizado em duas seções. Na primeira, são identificados os aspectos da legislação geral aplicada ao planejamento e ao orçamento dos diversos entes da federação. A segunda seção aborda as mesmas questões segundo a norma aplicada à esfera federal de governo.

I – Norma geral

A. Antecedentes

Ao contrário dos temas orçamentários, nos quais, desde o final da década de

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5 - Natureza jurídica: orçamento público é lei

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Natureza jurídica: orçamento público é lei

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10/9/18 11:00 AM

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10/9/18 11:00 AM

Cap. 5 • Natureza jurídica: orçamento público é lei  99

A. Introdução

As normas que disciplinam o orçamento público em cada país, como todas as demais, inclusive e, especialmente, a própria Constituição, resultam de embates sociais e políticos e, de maneira destacada, das tradições. Nesse sentido, não é viável pretender-se um modelo normativo de orçamento universalizado, a não ser no componente técnico-administrativo, a exemplo do Orçamento por desempenho e resultados apresentado no capítulo anterior.

A norma positiva de cada país, ou de cada região ou estado com poderes descentralizados, produz modelos positivos de orçamento público. Entretanto, algumas características, como origem, finalidades e funcionalidade, são comuns e dizem respeito a todos os orçamentos, independentemente das regras adotadas. Na transplantação para outras realidades, o orçamento levou atributos experimentados e testados, alguns que ensejaram a formulação de princípios por parte da doutrina, na sua maior parte ainda no século

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