Precedentes vinculantes em matéria tributária

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Qual o impacto das experiências da common law ao sistema normativo brasileiro? Vê-se, paulatinamente, que os dois sistemas se amalgamam no Brasil, ao ponto de formarem um tertium genus, típico de um país miscigenado, sob todos os pontos de vista. Propõe-se uma abordagem da origem, bases principiológicas, fundamentos e experiências de ambos os sistemas, em especial, suas repercussões nas atividades de julgamento, fiscalização e controle, realizados pela administração tributária. A presente obra tem por escopo a busca de uma perfeita compreensão da dimensão da legalidade, enquanto atuação “conforme a lei e o direito”, que deve incluir, necessariamente, a dicção dos Tribunais Superiores, já consolidada em precedentes repetitivos. Para isso, o trabalho representa um convite ao leitor a contemplar e refletir sobre o problema da heterodoxia das estruturas, funcionamento e legislação aplicável aos diversos órgãos de julgamento administrativo-tributário do país.

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INTRODUÇÃO

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Introdução

A atividade desempenhada pelos Conselhos e Tribunais Administrativos Tributários do país, enquanto órgãos do Poder Executivo, deve ter como primado a consecução estrita do princípio da legalidade. Tal afirmação que, à primeira vista, pode aparentar um truísmo, na verdade encerra questões mais profundas, porquanto não se pode dizer que o mesmo princípio que vigorara há três séculos ainda mantém, nos dias de hoje, estáticas as mesmas características delineadas nas suas reminiscências.

A proliferação de normas em matéria tributária – configuradora da tentativa da Potestade Pública de acompanhar o advento de uma sociedade de riscos, marcada pela crescente complexidade das relações sociais –, deve encontrar, no âmbito dos órgãos julgadores administrativos, uma dinâmica harmonizadora de aplicação do referido princípio, que perfilhe um caminho de hermenêutica que não prescinda da rica essência e complexidade que hoje marcam o princípio da legalidade.

Tal análise da extensão do princípio equivale a questionar, de um lado, quais são as reais fronteiras de interpretação da norma pelo julgador administrativo na atividade de revisão do lançamento tributário, e onde justamente se encontram os halos de interpretação, marcados por uma multiplicidade de caminhos jurídicos viáveis. Independentemente de qual seja o caminho institucional escolhido como resposta à questão tributária controversa, uma vez escolhido, deve ser aplicado de forma indistinta, a todos os contribuintes. No particular desse último aspecto, percebe-se que a formação heterogênea dos Tribunais e Conselhos administrativos do país – matéria que será tratada no capítulo 3

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1. Da legalidade à juridicidade em matéria tributária

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1. Da legalidade à juridicidade em matéria tributária

1.1. Breve histórico e evolução

O direito, enquanto fenômeno histórico, político e cultural, fruto das forças sociais estabelecidas em determinado contexto, é criação humana que se desenvolve com o tempo, pari passu à civilização.

Como um amálgama, ele se entrelaça em todos os âmbitos da existência humana.

Barroso adverte que tal processo histórico de formação do direito passou por fases rudimentares, de tribos, famílias e aglomerados primitivos que se guiavam por crenças, pela força física, pelos costumes tribais passados de geração a geração. Asseverou o Constitucionalista, já no início de sua obra:

No princípio era a força. Cada um por si. Depois vieram a família, as tribos, a sociedade primitiva. Os mitos e os deuses – múltiplos, ameaçadores, vingativos. Os líderes religiosos tornam-se chefes absolutos. Antiguidade profunda, pré-bíblica, época de sacrifícios humanos, guerras, perseguições, escravidão. Na noite dos tempos, acendem-se as primeiras luzes: surgem as leis, inicialmente morais, depois jurídicas. Regras de conduta que reprimem os instintos, a barbárie, disciplinam as relações interpessoais e, claro, protegem a propriedade. Tem início o processo civilizatório. Uma aventura errante, longa, inacabada. Uma história sem fim.8

 

2. Precedentes como elemento de coerência e padronização nos julgamentos administrativos

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2. Precedentes como elemento de coerência e padronização nos julgamentos administrativos

2.1. Introdução

Há grande resistência doutrinária à adoção da jurisprudência como fonte primária do direito. Com efeito, a tradição jurídica brasileira fora, predominantemente, moldada sob influência da Europa continental, onde o direito se manifestou através de normas legisladas.133

Sob um contexto axiológico, a finalidade do princípio da legalidade é a estabilidade e segurança das relações jurídicas. Verifica-se, entretanto, uma tendência de convergência entre ambos os sistemas, na medida em que a lei passa a ter mais relevância no direito inglês e o precedente se mescla à nossa tradição românica.

Ao tratar do sistema de precedentes, Becho adverte para a necessidade de se estabelecer no espírito do cidadão a sensação de segurança jurídica. Discorre que

É evidente que, se os julgadores administrativos e judiciais estiverem, todos, aplicando as razões de decidir tomadas e seguidas, reiteradamente, pelos egrégios Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal, haverá menos recursos e menos riscos de mudança nas decisões, trazendo um ambiente de segurança jurídica propício para a estabilidade da relação jurídica tributária, tema de mais da metade das ações judiciais.134

 

3. Conselhos e tribunais administrativos tributários: propostas de racionalidade institucional e de julgamento

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3. Conselhos e tribunais administrativos tributários: propostas de racionalidade institucional e de julgamento

3.1. Introdução

A análise das estruturas e formações dos Conselhos e Tribunais administrativos tributários das unidades Federadas revela uma profunda dissociação técnica e normativa entre as legislações de tais órgãos de julgamento, sob todos os aspectos observados, fruto do vácuo normativo no

Código Tributário Nacional e de normas complementares aptas a veicularem minimamente normas gerais sobre a matéria223.

Tem-se, a começar pela abordagem semântica, uma multiplicidade de nomenclaturas para a qualificação dos órgãos de julgamento; outras tantas denominações para as impugnações e recursos; os julgadores, por seu turno, ora são denominados juízes administrativos, ora conselheiros ou julgadores tributários; pode haver, em tais órgãos, câmaras, juntas, seções ou turmas, responsáveis pelo mesmo tipo de julgamento colegiado.

As representações fazendárias podem ser compostas de Auditores fiscais ou de Procuradores. As primeiras instâncias podem ser ou não centralizadas, havendo, em algumas unidades Federadas, primeiras instâncias singulares, em outras, colegiadas. Há superestruturas de julga Houve uma tentativa, ainda em 1964, de se editar uma lei orgânica do processo tributário administrativo e judicial, idealizada por Gilberto de Ulhôa Canto, por meio de estudos doutrinários do direito comparado. Entretanto, o anteprojeto não seguiu adiante. Pode-se conferir a íntegra do anteprojeto de lei no sítio https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/ bitstream/handle/10438/12764/00319359_29.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em 05 nov.2019.

 

CONCLUSÕES

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Conclusões

O direito se entrelaça e se mistura, como um amálgama, em todas as expressões da relação humana e se crava na história de forma paulatina, progressiva. Ele é, definitivamente, uma ciência em movimento, fruto da sobreposição ou superação de experiências jurídicas aplicadas ao fenômeno social, em um legítimo “jogo” de resolução de “quebra-cabeças” do viver em sociedade, dos conflitos que dela emanam, de forma que à medida que as anomalias e novidades exsurgem na complexidade das relações humanas e no mundo dos fatos, tais tempos de crise dão lugar a períodos de pesquisas, não raro, com extraordinários avanços e mesmo rupturas com o sistema anterior.

As transformações pelas quais a legalidade tributária passou no decorrer dos séculos demonstra que, se há de fato uma crise de legalidade, a ciência do direito sempre cumpriu o seu papel, esmiuçando fragilidades e deferindo progressivos desdobramentos com vistas à sua evolução, aprimorando-o à realidade moderna.

No trânsito entre o tributo enquanto “relação de poder”, para torná-lo em “relação jurídica”; da tributação do cidadão tão-somente para satisfazer as finanças do Estado até o estabelecimento de direitos e garantias para essa relação; do primado da lei formal, do Estado Social ao Estado Constitucional de Direito. Em todas essas situações, se vislumbra a capacidade adaptativa do princípio da legalidade, que de uma forma ou de outra, com maior ou menor apreço pelos governos, sempre se encontrou pungente nos sistemas normativos.

 

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