Manual de Gestão Pública Contemporânea

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Como ocorrem os procedimentos de gestão na administração pública do Brasil? Com visão abrangente e atual, José Matias-Pereira analisa e discute os assuntos mais relevantes sobre o tema, com destaque para as novas atribuições do Estado e da gestão pública. Manual de Gestão Pública Contemporânea acompanha as transformações que a 4ª revolução tecnológica — apoiada na utilização das novas tecnologias de informação, comunicação e na inteligência artificial — está causando na sociedade mundial e o quanto elas afetam e exigem mudanças profundas nos Estados-nação e nos governos e administrações públicas nos âmbitos local, regional, nacional e global, que vão além das esferas econômica, política, social e ambiental. José Matias-Pereira, além de analisar os efeitos das mudanças na administração pública brasileira e os impactos da 4ª revolução tecnológica na gestão pública, também traz considerações sobre os primeiros desdobramentos da gestão do presidente Bolsonaro.?

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1 Desafio da gestão pública no mundo contemporâneo

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“Administração pública, num sentido amplo, é um sistema

complexo, composto de instituições e órgãos do Estado, normas,

recursos humanos, infraestrutura, tecnologia, cultura, entre outras,

encarregado de exercer de forma adequada a autoridade política e

as suas demais funções constitucionais, visando o bem comum.”

(MATIAS-PEREIRA, 2018)

A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo – realizada por meio do governo e da administração pública – é a de ampliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve preocupar--se, também, em gerar estímulos para facilitar a incorporação de novas tecnologias e inovações no setor público que aumentem a produtividade e proporcionem as condições exigidas para atender às demandas da sociedade contemporânea.

Numa visão sistêmica, pode-se visualizar o Estado de um lado – entendido aqui como um ente fictício –, a sociedade do outro lado, e no meio a administração pública. O Estado, nesse modelo, por meio da administração pública, tem a responsabilidade de atender às demandas da sociedade, com serviços públicos de qualidade e transparência. Isso implica dizer que o papel da administração pública é de atuar como eixo transmissor entre o Estado e a sociedade (WILSON, 1887). Para cumprir adequadamente o seu papel, a administração pública, nos seus diferentes níveis, federal, estadual e municipal, necessita estar bem estruturada e, dessa maneira, atuar com eficiência, eficácia e efetividade em favor da sociedade.

 

2 Efeitos das mudanças de paradigmas na administração pública brasileira

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“O sistema econômico mais racional e humanitário é aquele que depende da existência de mercados regulados para a alocação de recursos e da presença do Estado para garantir um bem-estar material básico para todos. […] Para que as instituições democráticas suscitem adesão e se consolidem, precisam ser em certa medida, justas e, além disso, eficazes.”

PRZEWORSKI (1994)

A análise das questões mais relevantes sobre a gestão pública contemporânea, com vista a permitir uma compreensão mais aprimorada sobre o funcionamento do governo e da administração pública brasileira, exige um aprofundamento do debate sobre as mudanças de paradigmas no mundo. Observa-se que o surgimento de novos paradigmas está impactando em inúmeras áreas, como, por exemplo, economia e finanças, comércio internacional, relações internacionais, meio ambiente, políticas de segurança, em especial o combate ao terrorismo e ao narcotráfico, além das fronteiras dos Estados-nação, ciência, tecnologia e inovação, entre outras. Essas mudanças estão contribuindo para o surgimento de uma nova configuração no cenário socioeconômico, político e ambiental mundial, e os seus efeitos, por consequência, estão repercutindo fortemente nos governos, nas administrações públicas e nas formas de gestão pública, nos âmbitos local, regional, nacional e mundial.

 

3 Burocracia, cultura organizacional e reforma na administração pública

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“A burocracia é uma forma de organização que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance dos objetivos.”

MAX WEBER (1864-1920)

A humanidade, ao longo dos últimos séculos, vivenciou diversas mudanças em relação ao papel do Estado. Observa-se que o Estado, após a transição do absolutismo para o Estado de Direito na Idade Moderna, fica submetido à lei. As revoluções inglesa, francesa e americana foram as responsáveis pela disseminação do “Estado Liberal e Democrático”, no qual o Estado fica também sujeito à sociedade. Finalmente, após um processo lento de incorporação das conquistas éticas à ordem jurídica, o Estado passa a se sujeitar à moral.

Na trajetória da construção das burocracias no mundo ocidental, a partir do final do século XIX até a década de 1940, pode-se constatar a importância de inúmeros autores, como, por exemplo, Wilson (1887), Taylor (administração científica) e Weber (teoria da burocracia).1 No seu conjunto, esses autores, apoiados nos princípios da racionalidade, eficiência e adequação dos meios aos fins, na busca de se contrapor ao patrimonialismo, propuseram iniciativas que contribuíram naquele período para a modernização da administração pública.

 

4 O processo de modernização da administração pública

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A percepção de que é preciso melhorar o desempenho da gestão pública é cada vez mais evidente no Brasil. A administração pública na atualidade, que tem como referência o modelo de gestão privada, não pode desconsiderar que o setor privado busca o lucro e a administração pública visa realizar sua função social (Anexo 4). Esta função social deve ser alcançada com a maior qualidade possível na sua prestação de serviços, ou seja, sendo realizada de forma eficiente, eficaz e efetiva.

A modernização da administração pública, em sentido amplo, deve buscar de forma permanente a estruturação de um modelo de gestão que possa alcançar diversos objetivos, como, por exemplo: melhorar a qualidade da oferta de serviços à população, aperfeiçoar o sistema de controle social da administração pública, elevar a transparência, combater a corrupção, promover a valorização do servidor público, entre outros (veja os Anexos 7 e 8).

É sabido que a transformação na administração pública requer mudanças estruturais, de regras e processos, e medidas efetivas para criar novos sistemas de valores. O sucesso desse novo modelo de gestão, deve-se ressaltar, passa pelo interesse de cada organização e de cada servidor de atingir esses objetivos. Isso exige que tanto a instituição como o servidor tenham uma postura mais flexível, criativa e empreendedora. Por sua vez, as diferenças de desempenho e de alcance de resultados precisam ser valorizadas na administração pública.

 

5 Governabilidade, governança e accountability

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“O conceito do Estado pressupõe o conceito do político.”

CARL SCHMITT (1888-1985)

Registre-se que os termos governabilidade e governança, como ocorre com a maior parcela dos conceitos em ciência política, não possuem uma única definição, ou seja, tendem a variar de autor para autor, de acordo com a sua nacionalidade, orientação ideológica e a ênfase que é dada a um ou outro elemento.

A governabilidade diz respeito ao exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo. No que se refere à governança, pode-se argumentar que é a capacidade que determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Nesse elenco de políticas, pode-se assinalar a gestão das finanças públicas, gerencial e técnica, entendidas como as mais relevantes para o financiamento das demandas da coletividade.

É oportuno destacar que a fonte direta da governança não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si mesma, mas um prolongamento desta, ou seja, são os próprios agentes públicos ou servidores do Estado que possibilitam a formulação e a implementação adequada das políticas públicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público.

 

6 Ética e moral na administração pública

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“A ética alimenta e viabiliza o bem comum.”

MATIAS-PEREIRA (2010)

A ética – como uma filosofia moral que reflete sobre os significados dos valores morais dos homens em sociedade, debatendo-os e problematizando-os – vem sendo estudada desde os tempos antigos até os nossos dias por inúmeros filósofos e pensadores, em distintas épocas da história. Destacam-se entre os estudiosos que abordaram os assuntos relacionados à ética e à moral: os pré-socráticos, Aristóteles, os estoicos, os pensadores cristãos: patrísticos, escolásticos e nominalistas, Maquiavel, Kant, Espinosa,1 Nietzsche, Hegel, Kierkegaard, Paul Tillich, entre outros. Do ponto de vista etimológico, ética vem do grego ethos, e tem seu correlato no latim morale, com o mesmo significado de conduta, ou relativo aos costumes. Assim, etimologicamente ética e moral são palavras sinônimas.

A ética, para Vázquez (2007), é a teoria ou ciência do comportamento moral dos homens em sociedade, ou seja, é a ciência de uma forma específica de comportamento humano. Assim, a ética tem como referência de estudo a moral, na medida em que busca analisar as opções feitas pelas pessoas, avaliar os costumes.

 

7 Reforma do Estado e transparência no Brasil

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“A legitimação da administração pública contemporânea passa pela ampliação da transparência pública. Por meio da divulgação das ações governamentais, de forma clara e acessível, é que se efetivará a cidadania e o fortalecimento da democracia no Brasil.”

MATIAS-PEREIRA (2010)

A reforma e a modernização do Estado – entendidas aqui como um complexo processo de transição das estruturas políticas, econômicas e administrativas – surgem como o tema central da agenda política mundial.1 Esse processo teve sua origem quando o modelo de Estado estruturado pelos países desenvolvidos no pós-guerra entrou em crise no final da década de 1970. Esse modelo de Estado – que primava por estar presente em todas as faces da vida social – contribuiu para modificar e desgastar significativamente suas relações com a sociedade civil e com suas instituições. A resposta para esse problema, em princípio, foi a adoção de um modelo neoliberal-conservador. As políticas propostas na década de 1980, em decorrência da necessidade de reformar o Estado, restabelecer seu equilíbrio fiscal e equilibrar o balanço de pagamentos dos países em crise, foram orientadas com a única preocupação: reduzir o tamanho do Estado e viabilizar o predomínio total do mercado.

 

8 Organização da administração pública no Brasil

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“A administração pública são a organização e a gerência de homens e materiais para a consecução dos propósitos de um governo.”

DWIGHT WALDO (1971)

“A administração pública é a ocupação de todos aqueles que atuam em nome do povo – em nome da sociedade, que delega de forma legal – e cujas ações têm consequências para os indivíduos e grupos sociais.”

HARMON E MAYER (1999)

É visível que os ritmos das mudanças no mundo empresarial ou na administração pública não ocorrem de forma aleatória. São resultados das grandes revoluções tecnológicas, de gestão e da crise financeira e econômica que estão em curso no mundo, produzindo efeitos profundos sobre os países e suas economias. Os esforços desenvolvidos para obter lucros, retorno sobre investimento, definição de metas de crescimento e participação de mercado estão intimamente interligados com o planejamento. Nesse contexto, a sobrevivência das empresas ou organizações públicas passa pela capacidade de antever as ameaças decorrentes das turbulências geradas por essas transformações em seus negócios ou atividades. Por sua vez, é preocupante a constatação de que um número elevado de empresas e de governantes desconhece ou relega a um plano secundário a utilização dessa ferramenta essencial para o sucesso de qualquer organização ou empreendimento.

 

9 Planejamento e gestão estratégica: conceitos e ferramentas

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“A maioria das pessoas não planeja fracassar; fracassa por não planejar.” (Most people don’t plan to fail; they fail to plan.)

JOHN L. BECKLEY (1913-1998)

O planejamento é uma prática essencial na administração – pública ou privada –, devido aos benefícios que a utilização desta ferramenta traz às organizações. Entre eles, podemos destacar a elevação da eficiência, eficácia e efetividade da organização, pois contribui para evitar a desorganização nas operações, bem como para o aumento da racionalidade das decisões, reduzindo os riscos e aumentando as possibilidades de alcançar os objetivos da organização. O planejamento possibilita a coordenação de diferentes pessoas, projetos e ações em curso; a aplicação racional (otimizada) dos recursos disponíveis ou escassos; e o aumento da responsividade ao lidar com mudanças, na medida em que faz parte do processo de planejar e especular sobre fatores do ambiente que afetam a organização (MATIAS-PEREIRA, 2012).1

 

10 Planejamento estratégico: uma visão do setor público no Brasil

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“Não temos escolha: temos de chamar as pessoas para o processo de repensar, reprojetar e reestruturar a organização… Se elas estiverem envolvidas, vão criar um futuro do qual elas mesmas fazem parte.”

FRITJOF CAPRA (1995).

“Alice: Qual o caminho que devo escolher?/Gato: Isso depende do lugar onde vais!/Alice: Não sei para onde vou!/Gato: Então não importa qual caminho que deves tomar.”

ALICE NO PAÍS DAS MARAVILHAS. LEWIS CARROLL
(CHARLES LUTWIDGE DODGSON – 1832-1898).

É perceptível a importância dada na fase atual, tanto no setor privado como no público, para a questão da adoção do planejamento estratégico. Des-tacam-se, entre as razões para a utilização de novos modelos de gestão, as mudanças de paradigmas no mundo atual, que vêm acelerando as transformações nos ambientes de todas as empresas e organizações públicas, especialmente nos campos econômico, social, tecnológico, cultural e ambiental. Assim, a empresa ou a organização pública somente poderá evoluir se conseguir ajustar-se à conjuntura.

 

11 Gestão pública empreendedora

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Observa-se que as reformas administrativas chegaram à maioria dos países do mundo, impulsionadas pelo Consenso de Washington. Nessa orientação, em especial para os países em desenvolvimento latino-americanos, se ressaltava a importância das capacidades burocráticas para o desenvolvimento (BANCO MUNDIAL, 1997). A implantação dessas reformas se realizou por etapas. Para a teoria da path-dependent (dependência de caminhos), os processos passados tendem a influenciar o presente. Assim, instituições herdadas condicionam fortemente os caminhos a serem tomados, determinando, inclusive, a persistência de arranjos institucionais pouco eficientes.

Deve-se ressaltar, nesta discussão, a importância da corrente de pensamento denominada neoinstitucionalismo. Os autores do neoinstitucionalismo, como, por exemplo, North (1990), na busca de entender a cooperação voluntária, afirmam a importância das instituições para o funcionamento da economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabelecimento de regras que organizem a ação coletiva.

 

12 Inovação institucional do setor público brasileiro

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O processo de modernização da administração pública no Brasil, entre a década de 1930 e a de 1990, seguiu alguns padrões, dentre eles a fragmentação institucional e a separação entre a formulação e a implementação política. A retórica da reforma dos anos 1990 avançou do ponto de vista da utilização do conceito de governança e dos princípios políticos que orientaram as propostas: participação, accountability, controle social.

Apesar de ter ocorrido a transposição de técnicas de gestão do setor privado para o setor público, a agenda mostrou-se bastante restrita, uma vez que a lógica do processo decisório, que inclui formulação e implementação, não foi objeto da reflexão política. A forma como a reforma foi idealizada e conduzida mostrou-se falha, em especial pela insuficiência de mecanismos de coordenação política. Isso contribuiu para manter a fragmentação de ações no campo da gestão pública.

A reforma do Estado brasileiro deflagrada em 1995 teve como objetivo – tendo como parte integrante a reforma administrativa – manter equilibradas as contas públicas e, ao mesmo tempo, elevar a capacidade da ação estatal; a reforma propõe uma reconfiguração das estruturas estatais baseada na substituição do modelo burocrático de administração pública por um modelo gerencial.

 

13 Formulação, implementação e avaliação de políticas públicas no Brasil

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“A questão cultural, em geral, surge como um fator que deve ser levado em consideração por ser decisivo para o sucesso ou fracasso de uma política ou programas de governo.”

MATIAS-PEREIRA (2010)

Temos como objetivo principal neste capítulo – apoiado nos principais elementos condicionantes da evolução da teoria do Estado e nos fundamentos científicos que permitem abordar o estudo das políticas públicas – analisar como ocorre o processo de formulação, implementação e avaliação dessas políticas.1 Para atingir esses objetivos, além de compreender as dimensões conceituais e metodológicas do processo das políticas públicas, faz-se necessário promover a revisão dos aspectos básicos das políticas públicas, enquanto função de governo no Estado capitalista, buscando identificar os distintos modelos de investigação nessa área e os principais atores envolvidos nesse processo, sua racionalidade e instâncias decisórias, situando-os na realidade brasileira.

 

Anexo 1 – Quadro-síntese: conceitos e normas da administração pública

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Tem como finalidade a prestação de serviços aos cidadãos. O fim da administração pública é o interesse público ou o bem da coletividade.1

Administração pública é composta por um conjunto de entes – órgãos e entidades – formados por recursos humanos, materiais e tecnológicos passíveis de ordenamentos e gestão, constituídos pelo Poder Público (Estado) para a consecução do bem comum. Designa o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas. Nesse sentido, administração pública é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo (federal, estadual ou municipal), segundo preceitos de Direito e da Moral, visando ao bem comum.

Direito Administrativo. É o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.2

 

Anexo 2 – Sistema de prevenção e combate à corrupção no Brasil

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A prevenção e o combate à corrupção endêmica que persiste no Brasil, tanto nas esferas privada como pública, exige a implementação de mudanças sistêmicas e estruturais. Constata-se, nesse cenário, que a impunidade e a corrupção sempre andam juntas no Brasil. Assim, o Sistema de prevenção e combate à corrupção, apoiado em três dimensões: transparência e responsabilização fiscal; prevenção e controle; e punição, tem como objetivo principal o fim da impunidade no país.

1. Dimensão: Transparência e responsabilização fiscal

• Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527, de 2011);

• Lei da Transparência (Lei Complementar n. 131, de 2009);

• Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar n. 101, de 2000. Veja o Anexo 3, a seguir.

2. Dimensão: Prevenção e controle

• Controle Administrativo, Interno, Externo e Social;

• Ouvidorias Públicas;

• Lei do Conflito de Interesses (Lei n. 12.813, de 2013);

• Lei que estabelece padrões de atuação e controle para as empresas estatais (Lei n. 13.303, de 2016).

 

Anexo 3 – Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000)

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É inegável que a Lei de Responsabilidade Fiscal – ao estabelecer normas de finanças públicas orientadas para a responsabilidade na gestão fiscal – representa um enorme avanço na forma de administrar os tributos que os contribuintes recolhem aos cofres públicos (MATIAS-PEREIRA, 2017).2 Com a vigência da LRF, todos os governantes, nas três esferas da Federação – União, Estados e Municípios – e nos três Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário, deverão seguir as regras e limites claros para conseguir administrar as finanças públicas de maneira transparente e equilibrada. Com o descumprimento das normas, os gestores públicos estarão sujeitos às penalidades impostas pela LRF e legislação complementar.

Nesse sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal é um código de conduta para os administradores públicos na gestão das finanças públicas de todo o país, que passa a valer para os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), nas três esferas de governo (níveis federal, estadual e municipal). Ela visa melhorar a administração das contas públicas no Brasil. Com ela, todos os governantes passarão a ter compromisso com orçamento e com metas, que devem ser apresentadas e aprovadas pelo respectivo Poder Legislativo.

 

Anexo 4 – Quadro-síntese: evolução histórica da Ciência da Administração

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• Ciência da Administração – a arte e o exercício de administrar não é uma atividade recente. A história registra que a administração surgiu na Suméria (cerca de 5.000 a.C.) e esteve presente ao longo da evolução da humanidade nos últimos milênios. A moderna administração, no entanto, é uma ciência relativamente nova. Tem como ponto de partida a Revolução Industrial (1759). Ela surgiu para resolver dois grandes obstáculos gerados pelo fenômeno da Revolução Industrial: (1) o crescimento acelerado e desorganizado das empresas que necessitavam de uma administração científica que substituísse o empirismo e a improvisação; e (2) a exigência de elevar a eficiência e produtividade das empresas, para poderem enfrentar a crescente concorrência e competição no mercado.

• Administração Científica – tem seu início no século XIX.

• Teoria Clássica – surge na década de 1920, nos Estados Unidos. É nessa fase que os EUA se firmam como potência mundial. Ocorrem as modificações no panorama econômico, político e tecnológico, a partir da grande depressão de 1929.

 

Anexo 5 – Quadro-síntese: programa de administração pública voltado ao cidadão

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Em forma de um sumário geral, Coutinho (2000)1 indica alguns aspectos relevantes para ajudar a orientar futuros processos de mudança, com base na literatura e experiências internacionais. Aquele autor mostra os 15 principais passos para uma organização que deseja implantar um programa de administração pública voltado ao cidadão. Veja o quadro-síntese a seguir.

Uma organização que deseja implantar um programa de administração pública voltado ao cidadão deve:

1. Incentivar a formação de uma cultura administrativa centrada no cidadão.

2. Promover mais liberdade de escolha aos cidadãos, aumentando as op-ções de serviços.

3. Buscar apoio e sustentação política no Congresso, na Presidência, nos Ministérios ou nas Secretarias.

4. Dispor de lideranças, formais ou informais, em todos os níveis, tanto nas altas gerências administrativas quanto dentro das organizações.

5. Planejar cautelosamente o novo programa de serviço, no curto, médio e longo prazo, e realizar um projeto piloto para experiência e eventuais ajustes.

 

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