Série Provas & Concursos - Direito Financeiro e Controle Externo

Autor(es): Valdecir PASCOAL
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Para desmistificar o Direito Financeiro e o Controle Externo. De Valdecir Fernandes Pascoal, este livro apresenta texto leve e conciso com exemplos e questões apropriadas para auxiliar candidatos a concursos públicos e dar norte aos operadores do Direito. Direito Financeiro e Controle Externo — Série Provas & Concursos traz importantes inovações legislativas, notadamente as novas emendas constitucionais sobre orçamento impositivo, novo regime fiscal, desvinculações de receitas e precatórios e está de acordo com a Lei Complementar nº 164/2018.

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Capítulo 1 – Atividade Financeira do Estado – AFE

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O Estado, visando à satisfação do BEM COMUM, exerce uma atividade financeira. Antes, porém, de conceituar “Atividade Financeira do Estado”, há que se ter a noção de “necessidades públicas”. Para Régis Fernandes de Oliveira e Estevão Horvath tudo aquilo que incumbe ao Estado prestar, em decorrência de uma decisão política, inserida em norma jurídica, é necessidade pública.1 A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO, para Alberto Deodato, é a procura de meios para satisfazer às necessidades públicas.2 Aliomar Baleeiro, por sua vez, fazendo a relação entre a Atividade Financeira do Estado e as necessidades públicas, assevera que a AFE consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público.3

Em resumo: é tarefa do Estado a realização do bem comum que se concretiza por meio do atendimento das necessidades públicas, como por exemplo: segurança, educação, saúde, previdência, justiça, defesa nacional, emprego, diplomacia, alimentação, habitação, transporte, lazer, etc. (ver arts. 3o, 21, 23, 25 e 30 da CF/1988). Para realização dos seus objetivos fundamentais, definidos especialmente em sua Lei Maior, o Estado precisa obter fontes de recursos (extraindo-os da própria sociedade – tributos e contribuições – recorrendo a empréstimos, alienando seu patrimônio, cobrando pela prestação de serviços etc.), planejar a aplicação destes recursos por meio do orçamento público e efetivamente realizar o gasto público.

 

Capítulo 2 – Direito Financeiro

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Para Régis Fernandes de Oliveira e Estevão Hovarth, Direito Financeiro é a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado.1 Para Kiyoshi Harada, o ramo do Direito Público que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico.2 Para Ricardo Lobo Torres, Direito Financeiro é o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira, incumbindo-lhe disciplinar a constituição e a gestão da fazenda pública, estabelecendo as regras e os procedimentos para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos do Estado.3 O Direito Financeiro abrange, portanto, o estudo do orçamento público, da receita pública, da despesa pública e do crédito público.

A AFE é objeto tanto do Direito Financeiro como da Ciência das Finanças. Todavia, enquanto o Direito Financeiro estuda apenas os fenômenos financeiros positivados (regrados por norma jurídica: Constituição, Leis, Decretos...), a Ciência das Finanças estuda esses fenômenos sob os seus mais diversos aspectos: implicações econômicas, sociológicas, psicológicas etc. A Ciência das Finanças é, pois, uma ciência especulativa; estuda o fenômeno financeiro independentemente de haver regulamentação legal. O Direito Financeiro, como vimos, por ser o conjunto de normas jurídicas que disciplinam a atividade financeira do Estado, é, portanto, uma ciência jurídica.

 

Capítulo 3 – O Orçamento Público

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Origem

A origem dos orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da democracia, opondo-se ao Estado antigo, em que o monarca se considerava soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade. Vejamos alguns exemplos históricos sobre o surgimento do orçamento, enquanto autorização dada pelo povo para que os gestores pudessem, em seu nome, despender os recursos públicos.

INGLATERRA (1215) – Governo de João “Sem-Terra” – O povo se posiciona contra a cobrança arbitrária de impostos. A “Carta Magna” outorgada passou a exigir a autorização do Parlamento para a instituição de gravames (tributos). Portanto, origem política e democrática.

EUA (1765) – Os colonos do Estado da Virgínia – precursor da Independência americana – instituíram a Assembleia Nacional, que estabeleceu a necessidade de autorização do Parlamento para a criação de impostos.

FRANÇA (1789) – Revolução Francesa (Nova Constituição) – Declaração de Direitos (1798 – efetivação do orçamento).

 

Capítulo 4 – Despesa Pública

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Corresponde aos desembolsos efetuados pelo Estado para fazer face às suas diversas responsabilidades junto à sociedade. Para Aliomar Baleeiro, despesa pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo.1 Para Lino Martins da Silva, as despesas públicas são os desembolsos efetuados pelo Estado no atendimento dos serviços e encargos assumidos no interesse geral da comunidade, nos termos da Constituição, das leis, ou em decorrência de contratos ou outros instrumentos.2

Antes de tudo, a despesa pública pode ser classificada em dois grandes grupos.

Orçamentária – é a despesa que decorre da lei orçamentária e dos créditos adicionais. Deve obedecer a todas as regras pertinentes ao processamento da despesa, tais como: licitação (regra para aquisição de produtos e serviços), empenho, liquidação etc.

 

Capítulo 5 – Receita Pública

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O Estado, para fazer face às suas obrigações, necessita de recursos que podem ser obtidos junto à coletividade ou por meio do endividamento público. O conjunto desses recursos é que nós chamamos de receita pública. É através dela que o Estado poderá atender às demandas diversas da sociedade, como saúde, educação e segurança.

O Professor Aliomar Baleeiro possui um conceito mais restrito de receita pública. Para ele, Receita Pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.1 Ressalte-se, contudo, que o ordenamento jurídico brasileiro, especialmente o art. 11 da Lei no 4.320/1964 e as regras pertinentes à escrituração dos fatos contábeis, não segue a conceituação limitada proposta por Aliomar Baleeiro, pois assinala como receitas públicas também recursos que têm contrapartida no passivo, como, por exemplo, as operações de crédito, geradoras do endividamento público.

 

Capítulo 6 – Crédito Público

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Numa acepção geral, o Crédito Público é a confiança de que goza o Governo para contrair empréstimos de pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras. Noutra acepção, consiste em um dos meios de que se utiliza o Estado visando a obter recursos para cobrir as despesas de sua responsabilidade. Diferencia-se das receitas derivadas (tributos), por exemplo, pois são simples ingressos de recursos em caixa, gerando uma contrapartida no passivo (dívida).

Embora existam autores que tratam o crédito público sob um sentido duplo – tanto relacionado com as operações em que o Estado empresta pecúnia como com aquelas em que toma emprestado –, trataremos aqui dessa segunda acepção, ou seja, entendendo o crédito público como aquele ato pelo qual o Estado se beneficia de uma transferência de liquidez, tendo a obrigação de restituí-lo, posteriormente, acrescido de juros. Trataremos do que se convencionou chamar empréstimo público.

Também em relação à natureza jurídica dos empréstimos públicos, a doutrina diverge. Uma minoria entende ser ato de soberania (decorrente do poder de império, de sorte que poderia o Estado modificar unilateralmente os termos do empréstimo); outra minoria entende tratar-se de ato legislativo (não haveria ato arbitrário nem acordo de vontades, pois todas as regras já estariam estatuídas nas leis). Mas, para a maioria da doutrina, a natureza dos empréstimos públicos é CONTRATUAL. Trata-se, pois, de um contrato que objetiva a transferência de certo valor em dinheiro de uma pessoa, física ou jurídica, a uma entidade pública para ser restituído, acrescido de juros, dentro do prazo ajustado.

 

Capítulo 7 – Sistemas de Controle Externo

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A necessidade de um órgão de controle dos atos de índole administrativo-financeira surge com o próprio desenvolvimento do Estado, sobretudo no Estado em que os bens administrados pertencem à coletividade, ao povo, como é o caso do Estado republicano. O princípio do controle é, pois, corolário do princípio republicano.

Não obstante todos os mecanismos de controle que possam existir na estrutura de cada Poder e órgãos públicos (controle interno, controle hierárquico, controle supervisional, controle finalístico, autocontrole etc.), faz-se necessário que exista uma instituição autônoma e independente com o objetivo de fiscalizar a atividade financeira do Estado, de fiscalizar a forma como os recursos da coletividade foram e estão sendo aplicados.

Ainda que de forma rudimentar, nas antigas Grécia e Roma já havia algum tipo de controle. Aristóteles vaticinou: como certas magistraturas têm o manejo dos dinheiros públicos, é forçoso que haja uma outra autoridade para receber e verificar as contas, sem que ela própria seja encarregada de outro mister.1 A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, já continha, no seu art. 15, o seguinte princípio: a sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente público de sua administração.

 

Capítulo 8 – Regras Constitucionais sobre o Controle Externo

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CONSTITUIÇÃO FEDERAL – Arts. 1o, 5o, XXXIV, XXXV, LIV, LV, 31, 33, § 2o, 37, § 2o, 49, X, XIII, 52, III, “b”, 70 a 75, 84, XV e XXIV, 95, 96, 130, 161, parágrafo único, 166, 235, III.

No Brasil imperial não existia uma fiscalização externa das contas da Coroa. Havia, sim, a completa irresponsabilidade do Imperador, considerado sagrado e inviolável. Só com a REPÚBLICA é que teve início um movimento que procurava institucionalizar um órgão de controle externo. Em 1890, por iniciativa de Rui Barbosa, então ministro da Fazenda, foi editado o Decreto no 966-A, que criou formalmente o Tribunal de Contas da União.

Na exposição de motivos do Decreto, Rui Barbosa sustentava: “medida que venho propor-vos é a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediária à administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato aparentoso e inútil (...) obstando a perpetuação das infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do Executivo que discrepem da linha rigorosa das leis de finanças”.

 

Capítulo 9 – Questões de Concursos

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1. (Analista de Controle Externo/TCEAC/2008) Os princípios orçamentários são premissas e linhas norteadoras de ação a serem observadas na elaboração do orçamento público. A Lei nº 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal (DF), determina a obediência aos princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Tendo o texto acima como referência inicial, assinale a opção correta acerca dos princípios orçamentários.

a) O princípio da unidade permite que o Poder Legislativo conheça, a priori, todas as receitas e despesas do governo e, assim, possa dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização.

b) Em consonância com os princípios da unidade e da universalidade, a Constituição Federal determina a inclusão, na Lei Orçamentária Anual (LOA), de três orçamentos: orçamento fiscal; orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto; e orçamento da seguridade social.

 

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