Manual de direito ambiental, 7ª edição

Autor(es): TRENNEPOHL, Terence
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A 7ª edição do Manual de Direito Ambiental apresenta os principais aspectos e desdobramentos doutrinários e jurisprudenciais sobre a matéria.
O autor Terence Trennepohl trata, dentre outros temas, da proteção do meio ambiente, princípios, competência ambiental, artigo 225, CF, política nacional do meio ambiente, licenciamento, responsabilidade, crimes ambientais, política nacional de recurso hídricos, gestão de florestas públicas, direito urbanístico, código florestal e mudanças climáticas.
Obra destinada especialmente aos alunos dos cursos de graduação e pós-graduação.

 

115 capítulos

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1. A preocupação com a natureza

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Capítulo I

A proteção do meio ambiente

Sumário: 1. A preocupação com a natureza. 1.1. Introdução. 1.2. O meio ambiente como bem difuso. 2. As expectativas ambientais para o século XXI. 3. Classificação didática do meio ambiente.

3.1. Meio ambiente natural. 3.2. Meio ambiente cultural. 3.3. Meio ambiente artificial. 3.4. Meio ambiente do trabalho. 3.5. Patrimônio genético. 3.6. Direito de antena. Em resumo.

1. A preocupação com a natureza

1.1. Introdução

Não é recente a preocupação do homem com o meio ambiente.

Desde tempos remotos, nas regiões mediterrâneas, os povos nômades necessitavam de fortificações para a defesa contra ataques de inimigos naturais e de outros povos hostis.

No entanto, essas fortificações tinham outras finalidades, proporcionando melhores condições para suas populações, e levaram essas comunidades a uma sensível preocupação com o meio com o qual interagiam.

O crescimento e o estabelecimento de vários grupos familiares, extrapolando o limite daqueles existentes, fez com que as populações modificassem o estado natural das fontes, buscando uma maior comodidade.

 

2. As expectativas ambientais para o século XXI

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2. As expectativas ambientais para o século XXI

Chegou-se, em pleno século XXI, àquilo que se convencionou chamar de “sociedade de risco”, ou seja, aquela em que é mais difícil a tarefa de apresentar soluções adequadas para o conflito entre o desenvolvimento tecnológico e a obrigação de estabelecer limites à própria capacidade de intervenção sobre o meio ambiente9.

Além disso, a sociedade de risco também trouxe as dificuldades de operar qualquer inovação tecnológica quando seu implemento tiver como contrapontos a imprevisibilidade, a incerteza e o desconhecimento dos resultados de seu avanço.

Todos esses fatores estão em jogo ao se falar da sociedade de risco.

No lugar daquele conglomerado rural, baseado na produção de bens agrícolas, e que levou 10 mil anos para gerar a sociedade industrial, sobreveio esta, pós-industrial, moderna, contemporânea, em que a degradação e a poluição ambiental ganham contornos nítidos de descontrole, não mais sendo possível ao homem manejar a natureza como nos séculos passados.

 

3. Classificação didática do meio ambiente

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O texto constitucional empresta relevo a essa proteção e os Tribunais Superiores assim vêm decidindo, na esteira do que pronunciou o Supremo Tribunal Federal, de que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um típico direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão), que assiste a todo o gênero humano (RTJ 158/205-206). Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a especial obrigação de defender e preservar, em benefício das presentes e futuras gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter transindividual (RTJ 164/158-161). O adimplemento desse encargo, que é irrenunciável, representa a garantia de que não se instaurarão, no seio da coletividade, os graves conflitos intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impõe, na proteção desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral. Doutrina. A ATIVIDADE ECONÔMICA NÃO PODE SER EXERCIDA

EM DESARMONIA COM OS PRINCÍPIOS DESTINADOS A TORNAR EFETIVA

 

1. Introdução

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Capítulo II

Princípios do Direito Ambiental

Sumário: 1. Introdução. 2. Princípio do direito humano fundamental. 3. Princípios da prevenção e da precaução. 4. Princípio do equilíbrio. 5. Princípio da responsabilidade. 6. Princípio do poluidor-pagador. 7. Princípio do desenvolvimento sustentável. 8. Princípio do limite. 9. Princípio democrático. Em resumo.

1. Introdução

Direito ambiental é a ciência jurídica que estuda os princípios e normas relativas ao meio ambiente, especialmente naquilo que diz respeito a sua interação com o homem.

O art. 3º da Lei n. 6.938/81 define o meio ambiente como o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.

O direito ambiental, portanto, visa a regular as relações jurídicas que envolvem todas essas ordens contidas neste conceito legal.

Muitos autores, e disso já se tratou, tornam bastante didático o estudo do direito ambiental quando dividem o estudo do meio ambiente em: a) natural: todos os recursos ambientais, como a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera, o ar, a flora, a fauna, o patrimônio genético etc. (art. 225 da CF); b) cultural: bens de valor artístico, paisagístico, patrimônio artístico, histórico, turístico, arqueológico, espeleológico e cultural, que envolve bens de natureza material e imaterial, considerados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade etc. (arts. 215 e 216 da CF); c) artificial: bibliotecas, museus, instalações científicas etc. (arts. 21, XX, 182 e 225 da CF); d) do trabalho: tudo que envolve o homem e seu local de trabalho relativo às normas de segurança (arts. 200, VII e VIII, e 7º, XXII, da CF)1.

 

2. Princípio do Direito Humano Fundamental

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paração e ressarcimento)” (Resp 1.115.555-MG 2009/0004061-1, Órgão Julgador:

Primeira Turma, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 15-2-2011, DJe, 23-2-2011).

De outra banda, doutrinariamente, Edis Milaré menciona outros, tais quais: a) do ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana; b) da natureza pública da proteção ambiental; c) do controle do poluidor pelo poder público; d) da consideração da variável ambiental no processo decisório de políticas de desenvolvimento; e) da participação comunitária; f) do poluidor-pagador; g) da prevenção; h) da função socioambiental da propriedade; i) do direito ao desenvolvimento sustentável; e j) da cooperação entre os povos5.

No entanto, atentando para a finalidade a que se propõe este Manual, Luís Paulo Sirvinskas traz um rol mais enxuto, com a respectiva remissão ao texto legal onde o princípio está juridicamente positivado6. Assim também, para efeito deste nosso estudo, lecionam os professores Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer7.

 

3. Princípios da Prevenção e da Precaução

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ao Direito Ambiental, como novo ramo jurídico, sustentado em sólida base de princípios” (TRF 5ª Região, AgRg em SL 3.557/02-PE, Pleno, Relator Desembargador Federal Francisco Cavalcanti, j. 21-9-2005).

Celso Fiorillo trata do meio ambiente como um direito humano fundamental, assim como o direito à vida, interessado em proteger os valores fundamentais da pessoa humana e necessário a toda população brasileira9.

Sem dúvida que é um direito fundamental, apesar de não estar contido no art. 5º da Constituição Federal. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado contém uma série de características em comum com o universo moral da pessoa humana, positivado pela ordem constitucional em vigor10.

Já se julgou, inclusive, que “um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado representa um bem e interesse transindividual, garantido constitucionalmente a todos, estando acima de interesses privados” (TRF 4ª Região, Ap. Cív.

199804010096842/SC, Relator Desembargador Federal Joel Ilan Paciornik, j.

 

4. Princípio do Equilíbrio

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Esses riscos, dos quais aqui se trata, há pouco mais de 40 anos representavam uma mera provocação, uma ameaça, mas com o passar do tempo, fizeram-se presentes e aceitáveis.

Por intermédio das formas de gestão ambiental os sujeitos públicos podem desenvolver condutas ambientais tendentes a não transformar o risco em dano, até mesmo afastar o risco16.

Está previsto na Declaração do Rio, de 1992, e em textos esparsos, podendo ser extraído também do art. 225 da Constituição Federal17.

Já reconheceu o mesmo Tribunal, da 1ª Região, que o princípio “foi elevado à categoria de regra do direito internacional ao ser incluído na Declaração do Rio, como resultado da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – Rio/92” (TRF 1ª Região, AgRg na Pet. 200101000015170/MT,

Corte Especial, cuja Relatoria foi do Juiz Presidente, j. 12-2-2001).

Ainda com respaldo na jurisprudência, também a 1ª Região, aplicando os princípios em estudo, aduziu que a “existência de uma situação de perigo recomenda a tutela cautelar, no intuito de se evitar – em homenagem aos princípios da precaução e da instrumentalidade do processo cautelar –, até o deslinde da ação principal, o risco de dano irreversível e irreparável ao meio ambiente e à saúde pública, pela utilização de engenharia genética no meio ambiente e em produtos alimentícios, sem a adoção de rigorosos critérios de segurança” (TRF 1ª Região, Ap. Cív. 200001000146611/

 

5. Princípio da Responsabilidade

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de Política Nacional do Meio Ambiente, no Brasil (Lei n. 6.938, de 31.08.81) inseriu como objetivos essenciais dessa política pública ‘a compatibilização do desenvolvimento econômico e social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico’ e ‘a preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida’ (art. 4º, incisos I e VI), a configurar, no plano fático, o verdadeiro desenvolvimento sustentável, deve ser mantida a suspensão de atividade de distribuição de produto denominado ‘lodo de esgotos’ ou biossólidos, para fins de utilização como adubo orgânico, competindo ao responsável pela sua produção dar-lhe a destinação adequada, de forma a propiciar a referida manutenção do equilíbrio ecológico”

(TRF 1ª Região, AgI 200301000096950/DF, Relator Desembargador Federal

Antônio de Souza Prudente, j. 6-12-2004).

Nesse mesmo sentido se julgou os Embargos de Declaração no Agravo de Instrumento n. 200001000090304/PA, em 18-10-2004, cuja Relatoria também foi do

 

6. Princípio do poluidor-pagador

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6. Princípio do poluidor-pagador

Um dos mais importantes e talvez o mais discutido pela doutrina.

Trata-se, na verdade, da tentativa de impor ao poluidor a obrigação de recuperar e/ou indenizar o dano causado. Está presente na Declaração do Rio, de 1992.

Busca-se compensar a degradação (chamada por alguns doutrinadores de “externalidades negativas”) haja vista o dano ser coletivo e o lucro recebido pelo produtor privado. É uma forma de compensar essa capitalização do lucro e a socialização do dano.

O poluidor deve arcar com todos os ônus de seus atos, com o custo da produção.

O fundamento do princípio, portanto, é afastar o ônus do custo econômico de toda a coletividade e repassá-lo ao particular que, de alguma forma, retira proveito do dano e das implicações que o meio ambiente sofrerá com o seu empreendimento.

O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou no sentido de acolher o uso dos princípios como fundamento das decisões que importem na defesa do meio ambiente, pois “o sistema jurídico de proteção ao meio ambiente, disciplinado em normas constitucionais (CF, art. 225, § 3º) e infraconstitucionais (Lei 6.938/81, arts. 2º e

 

7. Princípio do Desenvolvimento Sustentável

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Demais disso, um dos objetivos específicos da Política Nacional do Meio Ambiente é a obrigação de o usuário contribuir pela utilização dos recursos ambientais com fins econômicos.

O Decreto n. 4.297/02, regulamentando o art. 9º, inciso II, da Lei n. 6.938/81, estabelece critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico – ZEE e faz referência direta ao princípio do usuário-pagador em seu art. 5º ao dispor que “o ZEE orientar-se-á pela Política Nacional do Meio Ambiente, [...] e obedecerá aos princípios da função socioambiental da propriedade, da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da participação informada, do acesso equitativo e da integração”.

7. Princípio do Desenvolvimento Sustentável

O princípio do desenvolvimento sustentável contempla as dimensões humana, física, econômica, política, cultural e social em harmonia com a proteção ambiental21.

Logo, como requisito indispensável para tal desenvolvimento, todos devem cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza, de forma a reduzir as disparidades nos padrões de vida e melhor atender às necessidades da maioria da população do mundo.

 

8. Princípio do Limite

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da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações” (ADI-MC 3540/DF, Relator Ministro Celso de Mello, j. 1º-9-2005,

Pleno, DJ, 3-2-2006).

Também o Tribunal Regional Federal da 5ª Região, em ementa já mencionada, reconheceu que a “Constituição de 1988, ao consagrar como princípio da ordem econômica a defesa do meio ambiente e ao estabelecer que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida e vital para as presentes e futuras gerações, agasalha a teoria do desenvolvimento econômico sustentável” (TRF 5ª Região, Ap. Cív. 209.609/SE, Relator Desembargador Federal Paulo Gadelha, j. 20-11-2001, DJ, 8-4-2002).

 

9. Princípio Democrático

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Assim, para o controle desses atos, exige-se a adoção de medidas preventivas, corretivas e repressivas, mediante um poder de polícia ambiental.

9. Princípio Democrático

Com esse princípio assegura-se a participação do cidadão na proteção do meio ambiente.

Todo e qualquer serviço apresenta melhoria quando efetivamente cobrado pelos consumidores.

Com o meio ambiente e sua preservação não ocorre de outra forma.

A participação democrática tem sede constitucional, no art. 225, § 1º, VI, que diz:

“Para assegurar a efetividade desse direito (ao meio ambiente ecologicamente equilibrado), incumbe ao Poder Público: ...VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”.

O Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, em julgado que envolvia a participação do Estado do Paraná na preservação do meio ambiente, em razão da omissão do órgão federal, o IBAMA, que “ao Poder Público – e neste conceito entenda-se União, Estados e Municípios – incumbe obstar práticas em desacordo com os interesses ambientais da sociedade (...). Inegável que, com absoluta prioridade,

 

1. Introdução

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Capítulo III

Competências ambientais

Sumário: 1. Introdução. 2. Competências constitucionais. 2.1. Fundamentos da ordem federal. 2.2.

Competências materiais (exclusivas e comuns) e competências legislativas (privativa, concorrente, suplementar e exclusiva). 2.3. Competências municipais. 2.4. As diversas competências da Constituição Federal. 2.5. A Lei Complementar n. 140, de 8 de dezembro de 2011. 3. Quadro ilustrativo das competências constitucionais ambientais. Em resumo.

1. Introdução

Sendo o homem um ser social, vivendo em sociedade e interagindo dentro de um campo restrito com os outros homens, é necessário que um controle local seja efetuado para garantir um equilíbrio ecológico.

Enquanto não se aglomeravam em cidades e não necessitavam de maiores exigências, essa proteção era dispensável. Porém, com o crescimento da sociedade e a urbanização, surgiram enormes problemas, como a deterioração do ambiente urbano, a desorganização social, a carência de habitação, o desemprego, os problemas de higiene e saneamento básico, entre outros, como a modificação da utilização do solo e a transformação da paisagem urbana.

 

2. Competências constitucionais

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2. Competências constitucionais

2.1. Fundamentos da ordem federal

O fundamento de toda ordem federal reside no reconhecimento de que a autonomia das partes constituintes é, de alguma maneira, sua razão de ser, sem esquecer a soberania do todo, que forma o Estado1.

De um lado, cabe às partes integrantes fazer aquilo que for indispensável para o

Estado, para que ele possa cumprir seu papel; de outro, existe a obrigação deste de velar para o bem daqueles que o compõem, pois, caso contrário, sua ordem e sua legitimação deixariam de existir.

Isso leva à repartição de competência entre esses entes, de forma que haja respeito e cooperação na proteção do meio ambiente. A competência, portanto, é a capacidade jurídica de uma corporação pública para agir2.

A competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um

órgão ou agente do poder público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.

 

3. Quadro ilustrativo das competências constitucionais ambientais

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Ao um só tempo fixou, nos arts. 7º, 8º, 9º e 10, as ações administrativas dos entes federados para o licenciamento, a autorização de supressão de vegetação, para o exercício do controle das atividades pesqueiras e que envolvem a fauna silvestre e demais atividades sujeitas ao controlo do Poder Público.

No que se refere à fiscalização, a Lei Complementar n. 140/11 estabeleceu a competência do órgão responsável pelo licenciamento ou pela autorização da atividade para lavrar auto de infração em caso de descumprimento das normas (art.

17). No entanto, ressalvou, no § 2º, a capacidade de adoção de medidas imediatas para evitar, fazer cessar ou mitigar degradação ambiental e, no § 3º, devolveu a todos os órgãos ambientais o poder de aplicar sanções administrativas, mantida a prevalência do órgão detentor da autoridade para licenciar no caso de duplicidade de atuação.

Mantendo o espírito de cooperação entre os entes da Federação na busca da garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, a Lei Complementar n. 140/11 definiu a atuação supletiva e a atuação complementar, especificando a substituição ou a participação dos órgãos ambientais no exercício das competências estabelecidas na norma (art. 2º) e a possibilidade de delegação de competência (art. 5º).

 

1. A importância do artigo 225

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Capítulo IV

O artIGO 225 da Constituição Federal

Sumário: 1. A importância do artigo 225. 2. A leitura do artigo 225 da Constituição Federal. 3. As partes que compõem o art. 225. 3.1. Regra-matriz – o caput do artigo. 3.2. Os instrumentos de garantia – § 1º. 3.3. As determinações particulares – §§ 2º a 6º. 4. O Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA. 4.1. Criação e estrutura. 4.2. Finalidades.

Em resumo.

1. A importância do artIGO 225

A Constituição Federal de 1988, diferentemente das demais até então promulgadas no País, fez valer uma exigência que muito preocupava os estudiosos do direito que lutaram para a inserção de normas sobre questões ambientais.

Inovando brilhantemente, a nossa Carta Magna trouxe um capítulo específico voltado inteiramente para o meio ambiente, definindo-o como sendo direito de todos e dando-lhe a natureza de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, incumbindo ao poder público e à coletividade o dever de zelar e preservar para que as próximas gerações façam bom uso e usufruam livremente de um meio ambiente equilibrado.

 

2. A leitura do artigo 225 da Constituição Federal

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o administrador público que por eles deve velar. O agente do Estado que, com dolo genérico, descumpre, comissiva ou omissivamente, tais deveres de atuação positiva comete improbidade administrativa, nos termos do art. 11 da Lei 8.429/1992”

(REsp 1.260.923-RS, Órgão Julgador: Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 15-12-2016, DJe, 19-4-2017).

2. A leitura do artIGO 225 da Constituição Federal

Qualquer carreira que exija conhecimento da matéria ambiental certamente passará pelo texto constitucional. Portanto, é necessário que se saiba o que diz o art. 225:

ATENÇÃO!

É preciso saber o que diz a Constituição quando trata do direito ambiental.

Para isso, é de se conferir seu principal artigo:

CAPÍTULO VI

Do Meio Ambiente

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

 

3. As partes que compõem o artigo 225

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V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente7;

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente8;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade9.

§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal

 

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