Contabilidade Pública

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Contabilidade Pública, dos autores Roberto Bocaccio Piscitelli e Maria Zulene Farias Timbó, é um livro que aborda a Contabilidade Pública em seus principais conceitos e processos e tem como objetivo identificar e avaliar a direção e o papel do Estado, assim como a gestão dos recursos e a destinação final do gasto público._x000D_
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É apresentada a estrutura político-administrativa brasileira, além do orçamento público em si. Receitas, despesas, licitações, contratos, convênios, inventários, balanços, além da programação e execução financeira das contas públicas, tudo é tratado com uma concepção moderna, sempre levando em consideração que a informação contábil é elemento fundamental de toda a dinâmica do processo que objetiva alcançar as metas governamentais._x000D_
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Nesta 14ª edição de Contabilidade Pública, além de uma completa revisão com atualização e ampliação do conteúdo, em função das modificações e de uma visão mais crítica da realidade, foram inseridos recursos didáticos para potencializar a aprendizagem e aplicação dos temas._x000D_

20 capítulos

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1 Contabilidade Pública. Noções gerais. Campo de aplicação. Objeto. Regime contábil: características das receitas e despesas públicas

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• identificar o campo de atuação e a abrangência da Contabilidade Pública;

• definir o objeto da Contabilidade Pública;

• configurar o modo de apropriação do resultado;

• caracterizar as receitas e despesas, e evidenciar suas diferenças em relação à Contabilidade Empresarial.

A Contabilidade Pública constitui uma das subdivisões da Contabilidade aplicada a diferentes tipos de atividades, de entidades. Seu campo de atuação é, assim, o das pessoas jurídicas de Direito Público interno – União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas autarquias –, bem como o de algumas de suas entidades vinculadas – fundações públicas e empresas públicas –, estas pelo menos quando utilizam recursos à conta do orçamento público. Trata-se, pois, das aziendas ou entidades públicas (não apenas de Direito Público), integrantes da estrutura da Administração e sujeitas a seu controle; outras entidades com estas características, entretanto, em que se destacam as sociedades de economia mista e outras constituídas segundo as normas do Direito Privado, praticam normalmente a Contabilidade Empresarial, também chamada de Societária, a que se aplicam os critérios e as normas próprias do setor privado.

 

2 Estrutura político-administrativa brasileira

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• identificar os tipos de órgãos e entidades que compõem a Administração Direta e Indireta;

• distinguir as características dos órgãos e entidades compreendidos no âmbito e sob controle da Administração.

A organização político-administrativa brasileira compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos com autonomia, de acordo com o art. 18 da Constituição Federal. Os Territórios Federais integram a União.

Os Estados organizam-se e regem-se pelas respectivas Constituições e os Municípios e o Distrito Federal, pelas respectivas leis orgânicas (arts. 25, 29 e 32).

No Capítulo VII – Da Administração Pública –, a Constituição Federal, em seu art. 37, refere-se à Administração Pública Direta e Indireta como integrante de qualquer dos Poderes de qualquer das esferas (União, Estados/Distrito Federal e Municípios). Retirou-se, pois, com a Emenda Constitucional nº 19, de 1998, a expressão ou fundacional, que dava a entender que esse tipo de estrutura não se enquadrava no âmbito da Administração Indireta. As regras aplicáveis às fundações públicas são, de modo geral, as mesmas estabelecidas para as autarquias, como se verifica, por exemplo, em relação às instituições de ensino superior (estatais federais).

 

3 Orçamento público

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• conceituar orçamento público e identificar os princípios orçamentários;

• descrever os tipos de orçamento obrigatórios no Brasil;

• definir a tramitação do orçamento público e descrever suas principais alterações.

A ação planejada do Estado, quer na manutenção de suas atividades, quer na execução de seus projetos, materializa-se por meio do orçamento público, que é o instrumento de que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados. Já o art. 16 do Decreto-lei nº 200, de 25-2-67, determinava que “em cada ano será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual” (grifos dos autores). E, de acordo com o parágrafo único, “na elaboração do orçamento-programa serão considerados, além dos recursos consignados no Orçamento da União, os recursos extraorçamentários vinculados à execução do programa do Governo”. Em contrapartida, “toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orçamento-programa” – art. 18 (grifo dos autores). Assim, se por um lado o planejamento se traduz em um programa plurianual, o orçamento-programa é o detalhamento de cada uma das suas etapas, aqui entendidas como o ano-calendário, que corresponde ao exercício financeiro no Brasil.

 

4 Processo orçamentário

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• descrever as etapas do processo orçamentário.

O orçamento é a expressão de uma concepção de Estado, da forma de atuação de um governo. Em tese, toda a ação está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos definidos para o período do Plano Plurianual (PPA).

Na estrutura atual do orçamento público, as programações orçamentárias estão organizadas em programas de trabalho, que contêm informações qualitativas e quantitativas, sejam estas físicas ou financeiras.1

Do ponto de vista qualitativo, o programa de trabalho deve identificar:

• a esfera orçamentária (em qual orçamento?);

• o órgão/unidade orçamentária (quem é o responsável por fazer?);

• a função/subfunção (em que áreas de despesa a ação governamental será realizada?);

• o programa propriamente dito (qual é o tema da política pública?), compreendendo:

✓ o objetivo (o que se pretende alcançar com a sua implementação?);

 

5 Orçamento na Constituição de 1988 – alterações posteriores

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• confrontar as diferenças existentes na abordagem do orçamento público nas duas últimas Constituições federais;

• examinar as alterações subsequentes, até os dias atuais.

Neste capítulo, será feita previamente uma comparação entre os textos das Constituições de 1988 e de 1967, com vistas a uma compreensão sobre as razões das modificações havidas, inclusive posteriormente à Constituição de 1988 (Seção 5.2); mais adiante, faz-se um comentário sucinto sobre cada dispositivo vigente (Seção 5.3).

No quadro comparativo, a sequência adotada é a do texto da Constituição vigente (Seção II do Capítulo II do Título VI); por conseguinte, o texto da Constituição de 1967 e emendas posteriores não obedecem à sequência dos respectivos artigos.

Procurou-se observar rigorosamente a existência ou não de correspondência do conteúdo de cada dispositivo (artigo, inciso, alínea, parágrafo); há várias situações de falta de correspondência entre um e outro texto.

 

6 Processo de elaboração e execução orçamentárias no Brasil. Um pouco de sua história e peculiaridades

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• caracterizar o papel do orçamento dentro do planejamento;

• examinar o comportamento da burocracia governamental na elaboração e execução dos orçamentos;

• identificar as distorções resultantes de subestimativas e superestimativas de receitas e despesas.

A abordagem crítica do processo de elaboração e execução orçamentárias no Brasil é indispensável à compreensão de sua utilização como instrumento de planejamento, definido como um dos princípios básicos da Administração, juntamente com a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o controle.

Partindo-se da Reforma Administrativa de 1967 no Brasil, percebe-se a instituição de dois sistemas basilares de apoio às ações ministeriais, interdependentes, complementares: um, o de planejamento e orçamento, configurado a partir da estrutura das antigas secretarias gerais; outro, de acompanhamento e controle interno, representado pelas antigas inspetorias gerais de finanças. Sua equidistância da autoridade superior e igual status constituiriam verdadeiro fator de equilíbrio. Os órgãos centrais dos respectivos sistemas se situavam respectivamente na Secretaria de Planejamento e Assuntos Econômicos (Seplan) e no Ministério da Fazenda (MF), embora isto não tivesse sido sempre assim (houve época em que os dois se localizavam na Seplan e, também, em que parte das funções do sistema de orçamento fora absorvida pelo MF).

 

7 Classificações orçamentárias

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• identificar os critérios de classificação das receitas e despesas orçamentárias;

• interpretar o significado da codificação das estruturas de classificação orçamentária.

As classificações orçamentárias são essenciais para programação, execução, acompanhamento, controle e avaliação da atividade financeira do Estado.

Segundo Sanches,1 classificações orçamentárias são “recursos destinados à sistematização dos documentos orçamentários sob várias perspectivas, a fim de que estes cumpram as suas várias finalidades – de instrumentos de: formulação de políticas públicas, de planejamento e programação, de gerência e administração, de controle e avaliação etc. –, se revistam da maior transparência possível, permitam a comparação das programações de vários exercícios e definam responsabilidades e limites para atuação dos agentes envolvidos na execução das ações governamentais”.

 

8 Receita

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• definir e classificar a receita;

• identificar os estágios da receita;

• caracterizar a dívida ativa.

Receita pública, em sentido amplo, caracteriza-se como o ingresso de recursos ao patrimônio público, mais especificamente como uma entrada de recursos financeiros que se reflete no aumento das disponibilidades.

Diversos são os critérios adotados para sua classificação, como assinalado no Capítulo 7. Os tributaristas, em particular, têm interesse em distinguir as receitas originárias das derivadas. As primeiras provêm da exploração do patrimônio da pessoa jurídica de Direito Público, como em qualquer empresa. Já as segundas resultam do poder que tem o Estado, como mandatário da coletividade, para exigir dos cidadãos prestações pecuniárias necessárias ao custeio das necessidades públicas, pelo cumprimento de suas funções.

Pode-se dizer que este primeiro critério é de enfoque predominantemente jurídico. Já do ponto de vista econômico – o que vai interessar mais de perto neste capítulo –, dar-se-á ênfase ao critério baseado em categorias, como será examinado a seguir, sem prejuízo de outras abordagens.

 

9 Despesa

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• classificar a despesa por categorias e distinguir seus estágios;

• identificar as situações que caracterizam a existência de Restos a Pagar e Despesas de Exercícios Anteriores;

• caracterizar a utilização de suprimento de fundos.

Despesa pública caracteriza um dispêndio de recursos do patrimônio público, representado essencialmente por uma saída de recursos financeiros, imediata – com redução de disponibilidades – ou mediata – com reconhecimento dessa obrigação.

Diversos são os critérios adotados para sua classificação. No Capítulo 7 já foram abordadas as classificações institucional, funcional, segundo estrutura programática, quanto à natureza e por fontes/destinação de recursos, além de outras. Do ponto de vista econômico, a exemplo do que já foi comentado no capítulo referente à Receita, importa dar ênfase ao critério baseado na categoria econômica, que será examinado a seguir.

 

10 Programação e execução financeira

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• evidenciar o processo de programação financeira e sua execução;

• indicar as finalidades e a abrangência do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi);

• descrever a utilização da Conta Única do Tesouro Nacional.

A administração financeira compreende a gestão das disponibilidades de uma maneira geral, visando otimizar a utilização dos recursos financeiros, compatibilizando recebimentos e pagamentos.

Segundo o disposto nos arts. 30 do Decreto-lei nº 200/67 e 1º da Lei nº 10.180, de 2001, as atividades de administração financeira serão organizadas sob a forma de um Sistema que opera buscando o equilíbrio financeiro do Governo Federal, dentro dos limites da receita e despesa públicas. (Essas atividades são comuns aos demais Entes, com as suas respectivas estruturas.)

Integram o Sistema de Administração Financeira Federal: a Secretaria do Tesouro Nacional, como órgão central, e as unidades de programação financeira dos Ministérios, da Advocacia-geral da União, da Vice-presidência e da Casa Civil da Presidência da República, como órgãos setoriais. Estes ficam sujeitos à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados.

 

11 Licitações

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Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• definir licitação, situações a que se aplica, suas modalidades, tipos e regimes;

• descrever o processo de licitação.

Licitação é o conjunto de procedimentos administrativos, legalmente estabelecidos, por meio do qual a Administração Pública viabiliza a verificação, entre os interessados habilitados, de quem oferece melhores condições para a realização de obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações.1

A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, além da promoção do desenvolvimento nacional sustentável.

No processamento e julgamento da licitação, constituirão princípios básicos: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a igualdade, a publicidade, a probidade administrativa, a vinculação ao instrumento convocatório, o julgamento objetivo e os que lhes são correlatos.

 

12 Contratos e convênios

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• definir a natureza e as finalidades dos contratos administrativos;

• identificar as situações a que se aplicam os convênios.

“Todas as atividades da Administração Pública são limitadas pela subordinação à ordem jurídica, ou seja, à legalidade. O procedimento administrativo não tem existência jurídica se lhe falta, como fonte primária, um texto de lei. Mas não basta que tenha sempre por fonte a lei. É preciso, ainda, que se exerça segundo a orientação dela e dentro dos limites nela traçados. Só assim o procedimento da Administração é legítimo.”

Miguel Seabra Fagundes

Quaisquer que sejam os aspectos encarados no convívio social, as pessoas, físicas ou jurídicas, relacionam-se diuturnamente entre si. Tal relacionamento ocorre em diversos níveis e variados aspectos, quer na vida familiar, quer no trabalho etc., podendo ser da natureza mais simples, como, de igual modo, da mais complexa; desse relacionamento múltiplo se originam direitos e deveres. Em função desses direitos e deveres, ocorre a geração de obrigações. A todo direito corresponde uma obrigação.

 

13 Plano de contas da Administração Pública

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• compreender o significado e o funcionamento de um Plano de Contas da Administração Pública, e a sua inserção em um sistema de contas.

O Plano de Contas é o conjunto de contas, previamente definidas, representativas da situação patrimonial e de suas variações, efetivas ou potenciais, organizadas e codificadas com o objetivo de sistematizar e uniformizar o registro contábil dos atos e fatos de uma gestão, de modo a permitir a elaboração das demonstrações contábeis e de relatórios gerenciais, no interesse da Administração e de quaisquer outros interessados nas informações relativas ao desempenho dos responsáveis pela gestão pública.

No âmbito da Administração Federal, como marco inicial de uma fase mais recente de reorganização das Finanças Públicas, cita-se o Plano de Contas elaborado conforme a Instrução Normativa nº 23, de 23-12-86, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que continha essencialmente uma Relação das Contas, a Tabela de Eventos e os Indicadores Contábeis.

 

14 Contabilização das operações típicas na Administração Pública

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• identificar o tratamento legal dado à contabilização de operações típicas na Administração Pública;

• reconhecer exemplos de lançamentos típicos do Setor Público.

Nos termos da Resolução CFC nº 1.131, de 2008 – NBC T 16.4 –, que, mesmo revogada pela NBC TSP Estrutura Conceitual, continua relacionada no Portal do CFC (NBC Aplicadas ao Setor Público), as transações no Setor Público compreendem os atos e os fatos que promovem alterações qualitativas ou quantitativas, efetivas ou potenciais, no patrimônio das entidades do setor público, as quais são objeto de registro contábil em estrita observância aos princípios de Contabilidade e às Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público. (Redação dada pela Resolução CFC nº 1.437, de 2013.)

As transações aludidas na Introdução, de acordo com suas características e os reflexos causados no patrimônio público, são de natureza:

 

15 Registro e consolidação das contas das administrações estaduais e municipais

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Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• dominar o processo de consolidação das contas públicas.

Durante vários anos, a contabilização das operações típicas das administrações estaduais e municipais foi feita utilizando-se a estrutura tradicional dos sistemas orçamentário, financeiro, patrimonial e de compensação, da mesma forma como vinham sendo efetuados os registros contábeis da Administração Federal até a implantação do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi).

Ao longo das últimas décadas, a maioria dos Estados e muitos Municípios foi introduzindo e aperfeiçoando novos sistemas de contabilização e de controle orçamentário-financeiro, induzidos pelas modificações realizadas no âmbito federal.

Segundo a STN, o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público (Mcasp) possui abrangência nacional, bem como permite e regulamenta o registro da aprovação e execução do orçamento. Além disso, resgata o objeto da Contabilidade, que é o patrimônio, e busca a convergência aos padrões internacionais, tendo como base a legislação nacional e os princípios da Ciência Contábil.

 

16 Inventário

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• especificar as finalidades e os tipos de inventário na Administração Pública;

• identificar as formas de utilização dos materiais.

Para controle e preservação do patrimônio de órgãos e entidades públicas, bem como para comprovar o saldo constante do balanço geral do exercício, faz-se necessário elaborar o inventário físico, de forma analítica, dos bens móveis e imóveis e dos saldos de estoques nos almoxarifados.

O inventário físico, instrumento de controle, irá permitir, entre outros:

• o ajuste dos dados escriturais dos saldos dos estoques com o saldo físico real nas instalações de armazenagem;

• a verificação do desempenho das atividades do encarregado do almoxarifado, por meio dos resultados obtidos no levantamento físico;

• o levantamento da situação dos materiais estocados referente ao seu estado de conservação dos estoques;

• o levantamento da situação dos equipamentos e materiais permanentes em uso e de suas necessidades de manutenção e reparos;

 

17 Balanços e demonstração das variações patrimoniais

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OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• identificar as demonstrações contábeis que o Setor Público deve elaborar e divulgar, seu conteúdo e significado;

• demonstrar as variações patrimoniais e como impactam os resultados.

Os resultados gerais do exercício são demonstrados nos Balanços Orçamentário e Financeiro e na Demonstração das Variações Patrimoniais, e a situação patrimonial, no Balanço Patrimonial, devendo ser apresentados segundo os modelos dos Anexos nos 12, 13, 15 e 14 da Lei nº 4.320/64, respectivamente (conforme modelos ao final deste capítulo, Anexos I a IV).

Como se pode constatar, a denominação balanço para os resultados da execução orçamentária e financeira não é a mais adequada, pois trata-se de demonstrativos de fluxos, do mesmo modo que a Demonstração das Variações Patrimoniais. Já o Balanço Patrimonial é o único dos demonstrativos obrigatórios que se apresenta como estático, isto é, referente à situação em determinado momento.

 

18 Tomadas e prestações de contas

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Ao final deste capítulo, o aluno deverá ser capaz de:

• conceituar prestação de contas e identificar a situações a que ela se aplica;

• indicar os agentes responsáveis e suas funções no decorrer do processo de contas.

Segundo o art. 93 do Decreto-lei nº 200/67, reproduzido no art. 145 do Decreto nº 93.872/86, “quem quer que utilize dinheiro público terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes”. O mesmo Decreto, em seu art. 147, esclarece que “terão sua situação perante a Fazenda Nacional evidenciada na tomada de contas anual, o ordenador de despesas, o agente recebedor ou pagador e o responsável pela guarda ou administração de valores e outros bens da União ou pelos quais esta responda”. Isto, por si só, serviria para individualizar a responsabilidade dos ordenadores, demonstrando a relevância de suas funções na Administração Pública e a absoluta necessidade de autonomia e segurança no desempenho de suas atribuições. As funções do ordenador exigiriam efetivamente sua profissionalização, e seu pleno exercício recomendaria, por certo, um tipo de vinculação que garantisse à administração central financeira um mínimo de uniformidade de procedimentos e controle eficaz dos dispêndios públicos.

 

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