Curso de Direito Administrativo, 7ª edição

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A obra é resultado da experiência do autor como professor nos cursos de graduação, pós-graduação e preparatórios para concursos públicos, além da sua atuação profissional como procurador do Município do Rio de Janeiro, advogado liberal e consultor jurídico,o que permite estabelecer o diálogo entre a teoria e a prática do Direito Administrativo._x000D_
Trata-se de um Curso de Direito Administrativo completo, atual e didático, com a demonstraçãodas bases teóricas, doutrinárias e jurisprudenciais necessárias à compreensãocrítica desse ramo do Direito._x000D_
Traz, ainda, as mais significativas posições doutrinárias e o entendimento jurisprudencial dos tribunais superiores, sempre acompanhados da opinião fundamentada do autor._x000D_
Destaca-se a jurisprudência atualizada do STF, do STJ e do TCU, com menção aos respectivos Informativos._x000D_
A combinação da experiência prática com a base teórica permitiu a elaboração de uma obra que servirá como ferramenta de consulta e estudo aos operadores do Direito e aosestudantes em geral._x000D_
Visando auxiliar no entendimento de alguns tópicos, este livro traz resumos em quadros sinóticos ao final dos capítulos e vídeos sobre os temas selecionados. Os temas são abordados de maneira didática e objetiva._x000D_
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Capítulo 1 - DIREITO ADMINISTRATIVO: GÊNESE E EVOLUÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

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Capítulo 1

DIREITO ADMINISTRATIVO:

GÊNESE E EVOLUÇÃO

DO DIREITO ADMINISTRATIVO

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1.1 ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O nascimento do Direito Administrativo relaciona-se diretamente com a consagração dos ideais da Revolução Francesa de 1789 e o surgimento do Estado de Direito. A partir dos ideais liberais revolucionários da burguesia (separação de poderes, princípio da legalidade e Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão), o poder estatal é limitado e o Direito Administrativo é concebido como ramo especial do Direito, ao lado do Direito Privado, regulador das relações envolvendo o Estado e o exercício das atividades administrativas.

As limitações ao poder estatal e a proteção dos cidadãos podem ser justificadas por três conquistas revolucionárias:1 a) princípio da legalidade: submissão do Estado à lei (Estado de Direito), deixando de lado a liberdade absoluta e arbitrária do Antigo regime, substituindo-se o governo dos homens pelo governo das leis;2

 

Capítulo 2 - FONTES, INTERPRETAÇÃO E INTEGRAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

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Capítulo 2

FONTES, INTERPRETAÇÃO E

INTEGRAÇÃO DO

DIREITO ADMINISTRATIVO

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2.1 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

A expressão “fonte” traduz a ideia de ponto de partida. As fontes são os meios e as formas de revelação do Direito.

Superada a concepção positivista do Direito, as fontes do Direito Administrativo não se resumem às normas formais oriundas do Estado ou dos detentores do poder político, admitindo a elaboração de fontes extraestatais (ex.: direito consuetudinário, autorregulação, lex mercatoria etc.).1

A globalização (econômica e jurídica), a constitucionalização do Direito, a especialização de funções e a descentralização do poder, entre outros fatores, acarretaram a crise das fontes estatais e nacionais, produzidas no seio do Estado soberano. O

Direito não é produto exclusivo do Estado, mas também da sociedade e do mercado.

 

Capítulo 3 - PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

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Capítulo 3

PRINCÍPIOS DO DIREITO

ADMINISTRATIVO

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https://youtu.be/k0hn2gaqmqs

3.1 A FORÇA NORMATIVA DOS PRINCÍPIOS NO PÓS-POSITIVISMO:

DISTINÇÃO ENTRE PRINCÍPIOS E REGRAS

O neoconstitucionalismo, ao aproximar o Direito e a moral, abre caminho para superação da visão positivista e legalista do Direito. Após as práticas autoritárias durante a II Guerra, pretensamente legitimadas pelos textos jurídicos então vigentes, o positivismo jurídico, que supervalorizava a lei e os ideais de segurança, perde força e cede espaço a um novo paradigma jusfilosófico: o “pós-positivismo”. O traço característico do Pós-positivismo é o reconhecimento da normatividade primária dos princípios constitucionais. Vale dizer: os princípios são considerados normas jurídicas, ao lado das regras, e podem ser invocados para controlar a juridicidade da atuação do Estado.1

É lícito afirmar, portanto, que todas as normas constitucionais são normas jurídicas. Quanto à estrutura, as normas podem ser divididas em duas grandes

 

Capítulo 4 - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, CONCESSÕES E TERCEIRO SETOR

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Capítulo 4

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA,

CONCESSÕES E TERCEIRO SETOR

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https://youtu.be/qU9npN1R4qM

4.1 TRANSFORMAÇÕES DO ESTADO E NOVA ORGANIZAÇÃO

ADMINISTRATIVA

A organização do Estado tem se tornado cada vez mais complexa, notadamente pela necessidade de atendimento dos interesses heterogêneos encontrados em uma “sociedade do risco”, pluralista e organizada em rede.1 Com a evolução social, surgem novos interesses, que devem ser satisfeitos pelo Estado (finalidade), o que pressupõe, necessariamente, a reformulação e a criação de novos instrumentos administrativos (meios).

Por essa razão, a organização administrativa, na atualidade, deve ser repensada e modernizada, pois ela representa o aparato instrumental para que sejam promovidos os fins estatais. A necessidade de diálogo entre as entidades administrativas e entre estas e os particulares demonstra que a organização estatal concentrada e burocratizada não responde aos anseios da atualidade. Não se concebe mais o Estado como uma organização piramidal, fundada exclusivamente na hierarquia. Em razão

 

Capítulo 5 - ÓRGÃOS PÚBLICOS

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Capítulo 5

ÓRGÃOS PÚBLICOS

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https://youtu.be/_GB_xjHbEwM

5.1 CONCEITO

Os órgãos públicos são as repartições internas do Estado, criadas a partir da desconcentração administrativa e necessárias à sua organização. A criação dos órgãos públicos é justificada pela necessidade de especialização de funções administrativas, com o intuito de tornar a atuação estatal mais eficiente (ex.: em âmbito federal, os

Ministérios, ligados à Presidência da República, são responsáveis por atividades específicas. O Ministério da Saúde, por exemplo, é o órgão responsável pela gestão e execução de atividades relacionadas com a saúde).

A principal característica do órgão público é a ausência de personalidade jurídica própria. Em verdade, o órgão público é apenas um compartimento ou centro de atribuições que se encontra inserido em determinada pessoa. Os agentes públicos, que compõem os órgãos públicos, manifestam a vontade do próprio Estado.

 

Capítulo 6 - AUTARQUIAS

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Capítulo 6

AUTARQUIAS

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https://youtu.be/gHZKI5jIHMI

6.1 CONCEITO

Na sua acepção etimológica, a expressão autarquia significa autogoverno. Isto, no entanto, não é suficiente para conceituar a autarquia e destacá-la das demais entidades que compõem a Administração Indireta, pois todas elas são pessoas jurídicas, criadas por descentralização legal, com capacidade de autoadministração.

A autarquia é uma pessoa jurídica de direito público, criada por lei e integrante da Administração Pública Indireta, que desempenha atividade típica de Estado.

Ex.: INSS (Instituto Nacional do Seguro Social), IBAMA (Instituto Brasileiro do

Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), CADE (Conselho Administrativo de Defesa

Econômica), CVM (Comissão de Valores Mobiliários), ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica) etc.

 

Capítulo 7 - AGÊNCIAS REGULADORAS

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Capítulo 7

AGÊNCIAS REGULADORAS

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https://youtu.be/uWfW1q1LShk

7.1 ORIGEM, FONTES NORMATIVAS E FUNDAMENTOS

O modelo regulatório brasileiro tem inspiração no modelo norte-americano.1

As agências reguladoras sempre ocuparam papel de destaque no modelo de organização administrativa americana, especialmente após a Grande Depressão, iniciada em 1929, e que tem como uma das causas a quebra da Bolsa de Valores de Nova Iorque. Evidencia-se, naquele momento, a incapacidade de o mercado se reerguer sozinho e a necessidade de uma maior regulação estatal, de modo a evitar a repetição dos fatos que levaram à crise, o que justificou a instituição pelo Presidente

Franklin D. Roosevelt de programas estatais de caráter intervencionista (New Deal).

Nesse contexto, a partir da década de 30, o Estado norte-americano utilizou-se do modelo das agências reguladoras para promover uma intervenção enérgica na ordem econômica e social, corrigindo as falhas do mercado.2

 

Capítulo 8 - EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

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Capítulo 8

EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS

PÚBLICAS E SOCIEDADES

DE ECONOMIA MISTA

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https://youtu.be/h9s4k54NiIg

8.1 CONCEITO E ESTATUTO JURÍDICO (LEI 13.303/2016)

A expressão “empresas estatais” compreende toda e qualquer entidade, civil ou comercial, sob o controle acionário do Estado, englobando as empresas públicas, as sociedades de economia mista, suas subsidiárias e as demais sociedades controladas pelo Estado.1

O Estado institui, por meio da autorização legal, as empresas públicas, sociedades de economia mista e as respectivas subsidiárias. Da mesma forma, o Estado pode assumir o controle acionário de empresas privadas que passarão a integrar a Administração

Indireta, com participação acionária minoritária de particulares, mas não se confundem com as demais estatais, pois não houve lei autorizativa para a sua instituição, requisito indispensável para a caracterização da sociedade de economia mista.2

 

Capítulo 9 - FUNDAÇÕES ESTATAIS

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Capítulo 9

FUNDAÇÕES ESTATAIS

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https://youtu.be/QzJVKLlFbHM

9.1 CONCEITO E ESPÉCIES

As fundações, em geral, são pessoas jurídicas, sem fins lucrativos, cujo elemento essencial é a utilização do patrimônio para satisfação de objetivos sociais, definidos pelo instituidor.

As fundações podem ser instituídas por particulares ou pelo Estado. No primeiro caso, temos a fundação privada, regida pelo Código Civil (art. 44, III, e arts. 62 a 69 do CC). No segundo caso, a hipótese é de fundação estatal (também denominada de governamental ou pública), integrante da Administração Pública Indireta (art.

37, XIX, da CRFB e art. 4.º, II, “d”, do DL 200/1967).

Há enorme divergência em relação à natureza jurídica das fundações estatais:

1.º entendimento: as fundações estatais são pessoas de direito público, pois o texto constitucional confere tratamento jurídico similar às fundações estatais e

 

Capítulo 10 - CONSÓRCIOS PÚBLICOS

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Capítulo 10

CONSÓRCIOS PÚBLICOS

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https://youtu.be/1Hlt-RGZXSs

10.1 CONCEITO E FONTES NORMATIVAS

No âmbito do denominado federalismo cooperativo, em que os entes federados devem atuar harmonicamente, a gestão associada de serviços representa uma prerrogativa importante consagrada pelo texto constitucional. No âmbito da Administração

Pública consensual as parcerias são de duas espécies: a) parceria público-pública: associação entre entes estatais (ex.: consórcios entre

Municípios, regiões metropolitanas); e b) parceria público-privada: formalizadas entre o Poder Público e a iniciativa privada (ex.: concessões, PPPs, contratos de gestão, termos de parceria).

A cooperação federativa é destacada em diversas passagens do texto constitucional, tais como: a) art. 23, parágrafo único, da CRFB: trata da gestão associada de serviços comuns aos Entes federativos; b) art. 25, § 3.º, da CRFB: prevê a instituição pelos Estados, mediante lei complementar, de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes com o objetivo de “integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”;1 e

 

Capítulo 11 - CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS

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Capítulo 11

CONCESSÃO E PERMISSÃO

DE SERVIÇOS PÚBLICOS

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11.1 MODALIDADES DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO

As concessões de serviços públicos, em síntese, podem ser divididas da seguinte forma: a) concessão comum: a.1) concessão de serviços públicos propriamente dita; e a.2) concessão de serviços públicos precedida de obra pública; b) concessão especial (Parceria Público-Privada): b.1) PPP patrocinada; e b.2) PPP administrativa de serviços públicos.

Ao lado dos modelos indicados, existem regimes jurídicos peculiares aplicáveis

às concessões de serviços públicos específicos no transporte aéreo de passageiros

(Lei 7.565/1986 – Código Brasileiro de Aeronáutica e Lei 11.182/2005 – ANAC), na radiodifusão (Lei 4.117/1962 – Código Brasileiro de Telecomunicações), nos portos

(Lei 12.815/2013), nas telecomunicações (Lei 9.472/1997 – ANATEL) etc.

 

Capítulo 12 - TERCEIRO SETOR

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Capítulo 12

TERCEIRO SETOR

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https://youtu.be/uIbZ7kmdCr0

12.1 CONCEITO E FUNDAMENTOS DO TERCEIRO SETOR

A expressão “Terceiro Setor” refere-se às entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, que desempenham atividades de interesse social mediante vínculo formal de parceria com o Estado.

O surgimento do Terceiro Setor pode ser justificado a partir de três fundamentos: a) passagem da Administração Pública imperativa para a Administração Pública consensual: incremento das parcerias entre o Estado e a sociedade civil; b) princípio da subsidiariedade (Estado Subsidiário): primazia do indivíduo e da sociedade civil no desempenho de atividades sociais, restringindo-se a atuação direta do Estado aos casos excepcionais; e c) fomento: o Poder Público deve incentivar o exercício de atividades sociais pelos indivíduos (ex.: subvenções).1

1

O fomento, na realidade, pode ser inserido no próprio princípio da subsidiariedade que possui dois sentidos: sentido negativo: limita a atuação estatal que deve respeitar as competências e as responsabilidades naturais dos indivíduos; e b) sentido positivo: o Estado deve ajudar a sociedade na satisfação de interesses coletivos (TORRES, Silvia Faber. O princípio da subsidiariedade no direito público contemporâneo. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 18).

 

Capítulo 13 - SERVIÇOS PÚBLICOS

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Capítulo 13

SERVIÇOS PÚBLICOS

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13.1 EVOLUÇÃO E TENDÊNCIAS DO SERVIÇO PÚBLICO

A noção de serviço público tem variado no tempo e no espaço. A evolução social, econômica, tecnológica e jurídica acarreta transformações importantes na própria caracterização das atividades que devem ser prestadas pelo Estado. Por outro lado, em razão do quadro normativo diverso, algumas atividades podem ser classificadas como serviço público em determinado país e como atividades econômicas em outros países.

Na França, a noção de serviço público foi objeto de construção doutrinária e jurisprudencial (Conselho de Estado).1 Afirma-se, normalmente, que a origem da noção de serviço público remonta ao “caso Blanco” (Arrêt Blanco), julgado pelo

Tribunal de Conflitos de 1873.2 A decisão proferida no “caso Blanco” tem sido

1

2

É oportuno ressaltar que durante o Antigo Regime, no período antecedente à Revolução, a

 

Capítulo 14 - PODERES ADMINISTRATIVOS

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Capítulo 14

PODERES ADMINISTRATIVOS

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https://youtu.be/GpljwjP9_mg

14.1 CONCEITO

A expressão “poder” tem dois sentidos distintos: a) poder orgânico: centro de imputação do Poder estatal (Poderes Executivo,

Legislativo e Judiciário); e b) poder funcional: modo de exercer a função administrativa (poderes normativos, administrativos e jurisdicionais).1

No presente tópico, o foco é o estudo dos poderes funcionais.

Os poderes administrativos são prerrogativas instrumentais conferidas aos agentes públicos para que, no desempenho de suas atividades, alcancem o interesse público. Trata-se, em verdade, de poder-dever ou dever-poder, uma vez que o seu exercício é irrenunciável e se preordena ao atendimento da finalidade pública.2

1

2

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro:

Forense, 2009. p. 19-20.

Sobre o vocábulo “poder-dever”, vide: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo.

 

Capítulo 15 - ATO ADMINISTRATIVO

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Capítulo 15

ATO ADMINISTRATIVO

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15.1 CONCEITO

A exteriorização da vontade administrativa pode ocorrer de diversas formas, notadamente por meio de manifestações unilaterais (atos administrativos), bilaterais

(contratos da Administração) ou plurilaterais (consórcios e convênios).

O ato administrativo é a manifestação unilateral de vontade da Administração

Pública e de seus delegatários, no exercício da função delegada, que, sob o regime de direito público, pretende produzir efeitos jurídicos com o objetivo de implementar o interesse público.

15.2 ATO ADMINISTRATIVO E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE

PODERES

É importante destacar que o ato administrativo relaciona-se com o exercício da função administrativa, independentemente da qualidade do agente.

Normalmente editado pelo Executivo, que exerce de maneira típica a função administrativa, o ato administrativo também pode ser editado pelo Poder Legislativo e Judiciário (ex.: o ato que concede férias e o ato disciplinar, editados no âmbito de qualquer Poder, são considerados atos administrativos). Registre-se que o princípio da separação de poderes (rectius: funções) não se fundamenta no critério da exclusividade da função exercida por todo Poder, mas, sim, no critério da preponderância, razão pela qual os Poderes Legislativo e Judiciário exercem, de forma atípica, função administrativa.

 

Capítulo 16 - PROCESSO ADMINISTRATIVO

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Capítulo 16

PROCESSO ADMINISTRATIVO

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16.1 CONCEITO E FONTES NORMATIVAS

Processo administrativo é a relação jurídica que envolve uma sucessão dinâmica e encadeada de atos instrumentais para obtenção da decisão administrativa.

A competência para legislar sobre processo administrativo é reconhecida a todos os Entes federados. Trata-se de competência legislativa autônoma, inexistindo competência da União para elaboração de normas gerais sobre a matéria.1

Por essa razão, apesar de algumas polêmicas, a Lei 9.784/1999 aplica-se exclusivamente em âmbito federal, não se estendendo aos Estados, Distrito Federal e

Municípios.2

A Lei do Processo Administrativo aplica-se subsidiariamente aos processos administrativos especiais previstos em legislação própria (art. 69 da Lei 9.784/1999).

1

2

Diversos Entes federados possuem legislação própria sobre processo administrativo, tais como: Lei Complementar 33/1996 (Estado de Sergipe), Lei 10.177/1998 (Estado de São Paulo),

 

Capítulo 17 - LICITAÇÃO

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Capítulo 17

LICITAÇÃO

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https://youtu.be/VapThpM7MGk

17.1 CONCEITO

Licitação é o processo administrativo utilizado pela Administração Pública e pelas demais pessoas indicadas pela lei, com o objetivo de garantir a isonomia, selecionar a melhor proposta e promover o desenvolvimento nacional sustentável, por meio de critérios objetivos e impessoais, para celebração de contratos.

O art. 3.º da Lei 8.666/1993 elenca os objetivos da licitação, quais sejam: a) garantir a observância do princípio constitucional da isonomia; b) selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração; e c) promover o desenvolvimento nacional sustentável.1

17.2 FONTES NORMATIVAS

As principais fontes constitucionais da licitação são:

1

A promoção do desenvolvimento nacional sustentável, como objetivo da licitação, foi incluída pela Lei 12.349/2010. O Decreto 7.746/2012, alterado pelo Decreto 9.178/2017, regulamentou o art. 3.º da Lei 8.666/1993 e estabeleceu os critérios, as práticas e as diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela Administração

 

Capítulo 18 - CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

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Capítulo 18

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

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18.1 CONCEITO E ESPÉCIES DE CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA: CONTRATO ADMINISTRATIVO X CONTRATO PRIVADO

A Administração Pública, por meio de seus agentes, deve exteriorizar a sua vontade para desempenhar as atividades administrativas e atender o interesse público. A manifestação de vontade administrativa pode ser unilateral (atos administrativos), bilateral (contratos da Administração) ou plurilateral (consórcios e convênios).

A expressão “contratos da Administração” é o gênero que comporta todo e qualquer ajuste bilateral celebrado pela Administração Pública. São duas as espécies de contratos da Administração:1 a) Contratos administrativos: são os ajustes celebrados entre a Administração

Pública e o particular, regidos predominantemente pelo direito público, para execução

1

Conforme leciona Eduardo García de Enterría, a distinção entre contratos administrativos e contratos privados, inspirada no Direito francês, foi cunhada, inicialmente, a partir da diferença entre atos de autoridade e atos de gestão com o objetivo de definir a competência jurisdicional nos países que utilizam a dualidade de jurisdição. Em seguida, influenciada pelo critério material do serviço público, adotado pela Escola de Bordeaux, a referida dicotomia passou a ser fundamentada no conteúdo do contrato: enquanto nos contratos administrativos a relação jurídica é desigual, em virtude das cláusulas exorbitantes em favor da Administração, os contratos privados são caracterizados pela relativa igualdade das partes (GARCÍA DE ENTERRÍA,

 

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