Direito Administrativo

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A Coleção Sucesso Concursos Públicos e OAB, escrita por professores selecionados, experientes e dotados de especial didática, tem a finalidade de preparar o operador do Direito, de qualquer nível, para concursos públicos e também para o exame da OAB. Direito Administrativo é uma obra indispensável à preparação e à revisão adequadas para o exame da Ordem e demais concursos públicos, pois aborda os temas exigidos nos principais editais de maneira prática e dinâmica. Trata-se de material sintético e analítico dos grandes temas do direito administrativo. A autora deseja pleno êxito aos leitores, certa do alcance do resultado esperado.

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1. Direito administrativo

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Direito administrativo

1. Divisão do Direito em público e privado

A divisão do Direito em ramos surge por uma necessidade didática. A classificação tradicional é a divisão em direito público e privado. É tradicional porque acompanhou a evolução do Direito. No Direito romano, existia a divisão jus publicum e jus privatum, sendo que o primeiro ocupava-se do governo do Estado e das relações entre os particulares e o Estado; e o segundo das relações entre os particulares. Seria de direito público a regra que se referisse ao interesse do Estado; e de direito privado a regra que se orientasse no sentido do interesse dos indivíduos.

Direito administrativo é ramo do direito público, pois rege a organização do

Estado e suas atividades voltadas para o interesse público.

2. Conceito

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, direito administrativo

é o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública1.

 

2. Administração Pública

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Administração Pública

1. A expressão administração pública

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro1, basicamente, são dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a expressão Administração Pública:

• sentido subjetivo, formal ou orgânico. Designa os entes que exercem a atividade administrativa, compreendendo pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa;

• sentido objetivo, material ou funcional. Designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes. Assim, administração pública é a própria função administrativa que se incumbe, predominantemente, o Poder Executivo.

Podem ser encontradas na doutrina outras distinções possíveis em relação a Administração Pública. No entanto, se ficará restrito nesta obra a esses dois sentidos.

2. Atividades e funções da Administração Pública

A Administração Pública se caracteriza por uma gama de atividades exercidas com a finalidade de satisfazer as necessidades da sociedade sob sua tutela. Apesar da grande complexidade dessas atividades administrativas, ressalta-se o fato de que elas são complementares entre si e estão sujeitas a constantes orientação e coordenação. As incessantes e dramáticas mudanças pelas quais sofre o convívio social requerem novas formas de atuação do Poder Público.

 

3. Serviços públicos

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Serviços públicos

1. Conceito

Serviço público é a atividade do Estado ou de quem atue em seu lugar, submetido a regime de direito público, com finalidade de oferecer utilidades ou satisfazer necessidades dos administrados e da própria Administração Pública, conforme os valores albergados pela ordem jurídica. O art. 175 da Constituição Federal preceitua: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.”

2. Características

A respeito do serviço público, observa-se que:

• pode ser prestado pela Administração Pública, Direta e Indireta, assim como por permissionárias e concessionárias;

• deve adotar regime de direito público, o que implica observar os princípios próprios da Administração Pública e respeitar princípios específicos;

• visa o atendimento das necessidades dos administrados e não, como ocorre na iniciativa privada, o lucro. Para a comodidade dos administrados, são oferecidos serviços como fornecimento de água, luz e coleta de lixo, entre outros;

 

4. Poder de polícia

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Poder de polícia

1. Introdução

O cidadão quer exercer plenamente seus direitos. No entanto, cabe à Administração Pública a incumbência de adequar o exercício desses direitos ao bem-estar da coletividade. O poder de polícia permite ao Estado essa interferência respaldada no interesse social. O fundamento do poder de polícia é a predominância do interesse público sobre o particular.

2. Conceito

Poder de polícia é a atividade do Estado que condiciona o exercício dos direitos individuais ao interesse social. Essa atuação se dá tanto no Legislativo quanto no Executivo, tendo em vista que surge com a elaboração das normas que permitem tal intervenção e vai até a atuação concreta com permissões, autorizações, licenças etc.

O art. 78 do Código Tributário Nacional traz o conceito legal de poder de polícia, nos seguintes termos:

Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

 

5. Agentes públicos

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Agentes públicos

1. Conceito

São órgãos da Administração Pública: a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, e suas respectivas autarquias, fundações públicas e privadas, sociedades de economia mista e empresas públicas. Tais órgãos, para a consecução de seus objetivos, valem-se de recursos humanos e materiais necessários à realização da tarefa que esteja em sua competência realizar.

Os recursos humanos a serviço da Administração Pública, ou seja, a massa de pessoas que realiza tarefas que àquela compete, são chamados de agentes públicos.

Podem ser listados como agentes públicos os ocupantes dos seguintes cargos ou funções:

• presidente da República, governadores, prefeitos, ministros de Estado, secretários de Estado e de Município;

• senadores, deputados e vereadores;

• servidores públicos civis da Administração Pública Direta, autárquica e fundacional pública;

• servidores governamentais das sociedades de economia mista, das empresas públicas e das fundações privadas;

 

6. Bens públicos

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Bens públicos

1. Conceito

O art. 98 do Código Civil diz que são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares. No art. 99 do mesmo diploma legal estão classificados os bens públicos como: i – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; ii – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; iii – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

2. Classificações

2.1 Classificação quanto à destinação

Os bens de uso comum do povo trazem como traço distintivo o fato de poderem ser utilizados por todos em igualdade de condições. Podem ser móveis ou imóveis. São exemplos desses bens: mares, estradas, ruas, praças, áreas de lazer etc.

 

7. Restrições do Estado sobre a propriedade privada

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Restrições do Estado sobre a propriedade privada

1. Noções introdutórias

Tendo em vista o interesse público e a função social da propriedade, o Estado pode criar restrições à propriedade privada. Neste capítulo, serão vistas as modalidades nas quais se manifesta tal restrição.

2. Modalidades

Várias são as formas pelas quais o Estado fará prevalecer o interesse social frente ao direito de propriedade privada. São elas: limitações administrativas, ocupação temporária, requisição administrativa, tombamento, servidão administrativa e desapropriação.

3. Limitações administrativas

Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona:

Analisando-se as limitações administrativas à propriedade, verifica-se, inicialmente, que elas decorrem de normas gerais e abstratas, que se dirigem a propriedades indeterminadas, com o fim de satisfazer interesses coletivos abstratamente considerados.”1

São imposições gerais, gratuitas, unilaterais por parte da Administração e de ordem pública. Têm como finalidade atender às exigências do interesse público e do

 

8. Ato administrativo

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Ato administrativo

1. Conceito

Para conceituar ato administrativo, faz-se necessário verificar o que são fato jurídico e ato jurídico estudados em Teoria Geral do Direito.

• fato jurídico é o elemento que dá origem aos direitos subjetivos, acarretando o nascimento da relação jurídica. São os acontecimentos pelos quais as relações jurídicas nascem, modificam-se e extinguem-se. O fato jurídico pode ser dividido em fato natural ou fato jurídico stricto sensu e ato jurídico;

• fato jurídico stricto sensu é o acontecimento que independe da vontade humana e produz efeitos jurídicos;

• ato jurídico depende da vontade humana e é dividido em ato jurídico stricto sensu e negócio jurídico;

• ato jurídico stricto sensu objetiva a mera realização da vontade do agente, com consequências jurídicas previstas em lei. Ocorrendo um determinado comportamento, o ordenamento confere efeitos invariáveis;

• negócio jurídico é a manifestação de vontade, de uma ou mais pessoas, que visa produzir um efeito jurídico. é norma estabelecida pelas partes dentro dos limites legais;

 

9. Contrato administrativo

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Contrato administrativo

1. Conceito

Contrato administrativo é o contrato resultante da necessidade de serem satisfeitos interesses de ordem prática da Administração Pública, celebrado com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a consecução de fins públicos e de acordo com o regime jurídico de direito público. Esse fato caracteriza a verticalidade do contrato administrativo, pois a Administração age como Poder Público com toda a supremacia sobre o particular, ou seja, é ela quem dita as regras, cabendo ao particular contratante o direito de adesão.

2. Competência legiferante

A nova redação dada pela Emenda Constitucional n. 19/98 ao art. 22, xxvii, da Constituição Federal, atribui à União competência para legislar sobre normas gerais dos contratos administrativos, cabendo aos Estados e Municípios estabelecerem normas suplementares.

3. Características

• presença da Administração Pública como Poder Público. Aparece com prerrogativas de supremacia sobre o particular expressas pelas chamadas cláusulas exorbitantes ou de privilégio ou de prerrogativas.

 

10. Licitação

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Licitação

1. Conceito

A licitação é instrumento utilizado em contratações públicas previsto no art. 37, xxi, da Constituição Federal, e regulamentado pela lei de licitações – Lei n. 8.666/93.

Conforme preceitua o texto constitucional, deve ser utilizado tal instrumento em obras, serviços, compras e alienações, ressalvados os casos especificados na legislação.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua licitação como o procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração do contrato1.

Por existirem diversas fases que caminham para o fim objetivado pela Administração, diz-se ser a licitação um procedimento administrativo. Tal procedimento

é inaugurado por edital ou carta-convite. O ato convocatório contém as condições básicas para a participação dos interessados, vinculando a Administração Pública a seu teor. Daí dizer-se que o edital é a lei da licitação. A Administração Pública, ao analisar as propostas apresentadas, deverá escolher a mais conveniente ao interesse público sempre se pautando pelos princípios próprios da licitação.

 

11. Processo administrativo

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Processo administrativo

1. Definição

O jurista José Cretella Júnior define processo administrativo, lato sensu, como:

Conjunto de atos e formalidades que, antecedendo e preparando o ato administrativo, permite que o Estado atinja seus fins, concretizando a vontade da Administração, quer expressa espontaneamente, quer por provocação do particular ou do funcionário lesados em seus direitos.1

O processo administrativo é um instrumento para garantia dos direitos dos servidores ou dos administrados. Com sua realização, as partes envolvidas serão ouvidas, alcançando de forma mais adequada o objetivo do processo.

2. Princípios do processo administrativo

2.1 Princípio do contraditório

Esse princípio vem assegurado no art. 5º, lv, da Constituição Federal. Por contraditório entende-se a necessidade de permitir que o acusado se manifeste a respeito de todos os fatos a ele imputados e em relação a todas as provas contra ele apresentadas.

1 Curso de direito administrativo, p.572.

 

12. Lei de Improbidade Administrativa

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Lei de Improbidade Administrativa

1. Introdução

No dizer de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, quando se exige a probidade ou moralidade administrativa, isso significa que não basta a legalidade formal, restrita, da atuação administrativa, com observância da lei; é preciso também a observância de princípios éticos, de lealdade, de boa-fé, de regras que assegurem a boa administração e a disciplina interna na Administração Pública1.

No ordenamento jurídico pátrio, rege o tema a Lei de Improbidade Administrativa – Lei n. 8.429/92, que será objeto de estudo a seguir.

2. Condutas caracterizadoras da improbidade administrativa

Os atos de improbidade administrativa são classificados na Lei n. 8.429/92 como atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito, atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário e atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública.

A Lei de Improbidade Administrativa consolida o princípio de que o Direito não consente com práticas que acarretem enriquecimento indevido e ilícito. Essa lei busca defender os cofres públicos e, também, resguardar os princípios basilares da Administração Pública.

 

13. Meios de controle dos atos administrativos

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Meios de controle dos atos administrativos

1. Controle

Pode se dar nos âmbitos administrativo, legislativo e judiciário. Por meio de mecanismos previstos no ordenamento jurídico pátrio, busca-se o cumprimento dos atos administrativos segundo a legislação, com eficiência da Administração Pública.

2. Controle na esfera administrativa

2.1 Aspectos gerais

É forma de autocontrole no qual a própria Administração Pública e os Poderes Legislativo e Judiciário nos órgãos de suas administrações controlam suas atividades, mantendo ou desfazendo-as segundo estejam ou não de acordo com as normas. Anula-se o ilegal e revogam-se os atos legais, desde que sejam declarados inoportunos ou inconvenientes para a Administração Pública.

O fundamento desse controle está no dever-poder de autotutela que a Administração Pública tem sobre suas atividades e seus agentes. Esse controle pode se dar pelos seguintes instrumentos: direito de petição, pedido de reconsideração, reclamação administrativa e recurso administrativo.

 

14. Responsabilidade civil

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Responsabilidade civil

1. Conceito

Significa que o Estado está obrigado a indenizar os prejuízos causados a terceiros por sua omissão ou atuação. A responsabilidade é do Estado, pois se cogita das três funções repartidas pelo poder estatal: administrativa, jurisdicional e legislativa. Com mais frequência, fala-se em responsabilidade da Administração Pública; pois, excepcionalmente, haverá responsabilização das outras esferas de poder.

O princípio da responsabilidade é consequência do estado de direito surgido a partir da Revolução Francesa: o Estado deve indenizar quando causar prejuízo a alguém.

Conforme leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro1, a responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.

Originariamente, o Estado não era responsabilizado pelos seus atos. Conforme esclarece Rui Stoco, a doutrina da irresponsabilidade estatal está inteiramente superada, visto que, os dois

 

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