Manual de direito administrativo, 8ª edição

Autor(es): MAZZA, Alexandre
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Extremamente didático, o “Manual de Direito Administrativo” apresenta ao estudante uma visão global dos institutos, que são abordados em 4 planos distintos: a) doutrina, b) legislação, c) jurisprudência, e d) sua incidência no Exame da Ordem e em concursos públicos. Ao final de cada capítulo, quadros sinóticos para revisão da matéria, seguidos de questões de concurso para verificação da aprendizagem.

 

382 capítulos

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1.1 Conceito de Direito Administrativo

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1

Noções gerais

1.1  Conceito de Direito Administrativo

Existe divergência entre os doutrinadores quanto ao conceito de Direito

Administrativo. Na verdade, cada autor escolhe certos elementos que considera mais significativos para chegar ao conceito, como se pode notar nos exemplos abaixo.­

Repare que o conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello enfatiza a ideia de função administrativa: “o direito administrativo é o ramo do direito público que disciplina a função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem”1.

Hely Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalístico na conceitua­ção:­ os órgãos, agentes e atividades administrativas como instrumentos para realiza­ção dos fins desejados pelo Estado. Vejamos: “o conceito de Direito Administrativo Bra­ sileiro, para nós, sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios jurídicos que re­gem os órgãos, os agentes e as atividades pú­blicas

A prova de Assistente Administrativo ela­ tendentes a realizar concreta, direta e imedia­ bo­rada pela Fepese/SC considerou COR­

 

1.2 Taxinomia do Direito Administrativo

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Manual de Direito Administrativo

Bastante inovador, o conceito de José dos Santos Carvalho Filho que gira em torno das relações jurídico-administrativas: “o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir”4.

Para concursos públicos, o conceito mais adequado parece ser o que combina os três elementos mencionados pelos referidos autores: a natureza de direito públi­ co; o complexo de princípios e normas; e a função administrativa, que engloba os

órgãos, agentes e pessoas da Administração.

Assim, Direito Administrativo é o ramo do direito público que estuda5 princípios e normas reguladores do exercício da função administrativa.

1.2 Taxinomia do Direito Administrativo

Taxinomia é a natureza jurídica de determinado instituto do direito. Indicar a natureza jurídica consiste em apontar a qual grande categoria do direito o institu­to pertence. Quando se trata de um ramo do direito, a indagação sobre sua natureza­ju­ rídica resume-se em classificá-lo como ramo do Direito Público ou do Direito Pri­vado.

 

1.3 Direito Administrativo versus Ciência da Administração

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Noções gerais

1.3 Direito Administrativo versus Ciência da Administração

Em que pese a proximidade entre os dois ramos do conhecimento, é importan­ te não confundir Direito Administrativo com a Ciência da Administração. Esta consiste no estudo das técnicas e estratégias para melhor planejar, organizar, dirigir e controlar a gestão governamental. O certo é que o Direito Administra­ tivo define os limites dentro dos quais a gestão pública (Ciência da Administração) pode ser validamente realizada.

Quadro comparativo entre Direito Administrativo e Ciência da Administração

Direito Administrativo

Ciência da Administração

Ramo jurídico

Não é ramo jurídico

Estuda princípios e normas de direito

Estuda técnicas de gestão pública

Ciência deontológica (normativa)

Ciência social

Fixa limites para a gestão pública

Subordina-se às regras do Direito Administrativo

1.4  Administração Burocrática versus Administração Gerencial

 

1.4 Administração burocrática versus Administração gerencial

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Noções gerais

1.3 Direito Administrativo versus Ciência da Administração

Em que pese a proximidade entre os dois ramos do conhecimento, é importan­ te não confundir Direito Administrativo com a Ciência da Administração. Esta consiste no estudo das técnicas e estratégias para melhor planejar, organizar, dirigir e controlar a gestão governamental. O certo é que o Direito Administra­ tivo define os limites dentro dos quais a gestão pública (Ciência da Administração) pode ser validamente realizada.

Quadro comparativo entre Direito Administrativo e Ciência da Administração

Direito Administrativo

Ciência da Administração

Ramo jurídico

Não é ramo jurídico

Estuda princípios e normas de direito

Estuda técnicas de gestão pública

Ciência deontológica (normativa)

Ciência social

Fixa limites para a gestão pública

Subordina-se às regras do Direito Administrativo

1.4  Administração Burocrática versus Administração Gerencial

 

1.5 Características técnicas do Direito Administrativo

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Noções gerais

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1.5  Características técnicas do Direito Administrativo

Analisando o Direito Administrativo fran­ cês, Jean Rivero9 identificou três características técnicas fundamentais do referido ramo10: a) o Direito Administrativo é um ramo recente: desenvolveu-se somente a partir do século XIX; b) o Direito Administrativo não foi codifica­ do: na França, país de Rivero, assim como no Brasil, o Direito Administrativo não está unificado em um código próprio, e sim disciplinado em leis esparsas. Entretan­ to, temos no Brasil alguns diplomas normativos que se caracterizam como verdadei­ ras codificações parciais: conferem sistematização a grupos específicos de assuntos, como é o caso do Código Aeronáutico (Lei n. 7.565/86), Código de Águas (Decre­ to n. 24.643/34) e da Lei do Processo Administrativo (Lei n. 9.784/99); c) o Direito Administrativo é largamente jurisprudencial: ao apresentar essa carac­terística, Rivero tem em vista o sistema francês do contencioso administra­ tivo, bastante diferente do modelo adotado no Brasil. Na França, as causas de interesse da Administração Pública não são julgadas no Poder Judiciário, mas por um comple­xo autônomo de órgãos administrativos cujas decisões ajudaram a desenhar a feição que o Direito Administrativo tem no mundo moderno. A in­ fluência da jurisprudência do contencioso administrativo francês sobre o Direito

 

1.6 Critérios para definição do objeto do Direito Administrativo

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Manual de Direito Administrativo

3ª) adota o modelo inglês da jurisdição una como forma de controle da administração;

4ª) é influenciado apenas parcialmente

A prova da Magistratura do Paraná/2014 pela jurisprudência, uma vez que as mani­ elaborada pelo TJ/PR considerou ERRA­ festações dos tribunais exercem apenas in­

DA a afirmação: “O direito administrativo fluência indicativa. Nunca vigorou no Brasil tem como fontes a lei, a doutrina, os costumes e a jurisprudência, vigorando o modelo norte-americano do stare decisis, entre nós, desde o início da República, segundo o qual as decisões judiciais criam dada a influência sofrida do direito norte­

-americano, o princípio do stare decisis”. precedentes com força vinculante para casos futuros (common law).

1.6  Critérios para definição do objeto do Direito Administrativo

Embora não adote o contencioso administrativo, o Direito Administrativo brasileiro foi amplamente influenciado pela experiência francesa em relação a esse modelo. As causas de interesse da Administração, na França, não são julgadas pelo

 

1.7 Regras, princípios e normas

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1) Escola Francesa: também chamada de Escola Clássica ou Legalista, propu­ nha um sentido limitativo ao conceito de Direito Administrativo, restringindo-o ao estudo das normas administrativas de determinado país.

2) Escola Italiana: igualmente adepta de uma conceituação limitativa, entendia o Direito Administrativo como o estudo dos atos do Poder Executivo. Seus grandes expoentes foram Lorenzo Meucci, Oreste Ranelletti e Guido Zanobini.

3) Escola dos Serviços Públicos: considerava o Direito Administrativo como o estudo do conjunto de regras disciplinadoras dos serviços públicos. Teve entre seus adeptos Léon Duguit e Gaston Jèze.

4) Escola do Interesse Público: entendia que a noção fundamental para con­ ceituar o Direito Administrativo era a ideia de bem comum ou interesse público, cuja proteção seria a finalidade última do Estado.

5) Escola do Bem Público: defendida por André Buttgenbach, entendia que a noção-chave para conceituação do Direito Administrativo seria a de bem público.

 

1.8 Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo

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1.8  Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo

O Direito Administrativo é um ramo científico que estuda uma parcela das normas componentes do ordenamento jurídico, a saber: as normas que disciplinam o exercício da função administrativa. Assim, o objeto imediato do Direito Admi­ nistrativo são os princípios e normas que regulam a função administrativa. Por sua vez, as normas e os princípios administrativos têm por objeto a disciplina das ativi­ dades, agentes, pessoas e órgãos da Administração Pública, constituindo o ob­ jeto mediato do Direito Administrativo.

1.9 Direito Administrativo como “direito comum”

A complexidade das relações sociais e o desenvolvimento do conhecimento jurídico são fatores fundamentais para o processo de especialização dos ramos do direito. Com o passar do tempo, um único ramo jurídico vai se subdividindo e dando origem a novas ramificações. Cumpre relembrar que o direito em si é uno e indivisível, mas didaticamen­ te as matérias podem ser organizadas em blocos separa­dos para facilitar seu estudo.

 

1.9 Direito Administrativo como “direito comum”

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Manual de Direito Administrativo

1.8  Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo

O Direito Administrativo é um ramo científico que estuda uma parcela das normas componentes do ordenamento jurídico, a saber: as normas que disciplinam o exercício da função administrativa. Assim, o objeto imediato do Direito Admi­ nistrativo são os princípios e normas que regulam a função administrativa. Por sua vez, as normas e os princípios administrativos têm por objeto a disciplina das ativi­ dades, agentes, pessoas e órgãos da Administração Pública, constituindo o ob­ jeto mediato do Direito Administrativo.

1.9 Direito Administrativo como “direito comum”

A complexidade das relações sociais e o desenvolvimento do conhecimento jurídico são fatores fundamentais para o processo de especialização dos ramos do direito. Com o passar do tempo, um único ramo jurídico vai se subdividindo e dando origem a novas ramificações. Cumpre relembrar que o direito em si é uno e indivisível, mas didaticamen­ te as matérias podem ser organizadas em blocos separa­dos para facilitar seu estudo.

 

1.10 Pressupostos do Direito Administrativo

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1.8  Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo

O Direito Administrativo é um ramo científico que estuda uma parcela das normas componentes do ordenamento jurídico, a saber: as normas que disciplinam o exercício da função administrativa. Assim, o objeto imediato do Direito Admi­ nistrativo são os princípios e normas que regulam a função administrativa. Por sua vez, as normas e os princípios administrativos têm por objeto a disciplina das ativi­ dades, agentes, pessoas e órgãos da Administração Pública, constituindo o ob­ jeto mediato do Direito Administrativo.

1.9 Direito Administrativo como “direito comum”

A complexidade das relações sociais e o desenvolvimento do conhecimento jurídico são fatores fundamentais para o processo de especialização dos ramos do direito. Com o passar do tempo, um único ramo jurídico vai se subdividindo e dando origem a novas ramificações. Cumpre relembrar que o direito em si é uno e indivisível, mas didaticamen­ te as matérias podem ser organizadas em blocos separa­dos para facilitar seu estudo.

 

1.11 Autonomia do Direito Administrativo

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Noções gerais

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supostos fundamentais: 1) a subordinação do Estado às regras jurídicas, carac­ terística surgida com o advento do Estado de Direito e 2) a existência de divisão de tarefas entre os órgãos estatais. Dito de outro modo, a noção de Estado de Direi­ to e a concepção da Tripartição de Poderes têm status de conditio sine qua non para a existência do Direito Administrativo.

Historicamente não havia sentido falar em um Direito Administrativo durante a Idade Média, período característico do Estado Absolutista (ou Estado de Polícia), em que inexistiam regras jurídicas colocadas acima da vontade dos monarcas. Foi somente após a Revolução Francesa, em 1789, que o fortalecimento dos Parlamen­ tos criou condições para estabelecerem-se regras limitadoras da atuação da adminis­ tração pública. Ocorrida pouco antes da Revolução Francesa, no mesmo século

XVIII, tem sido também apontada pelos estudiosos como decisiva para o nascimen­ to da ideia de um Direito Administrativo a publicação da obra O espírito das leis

 

1.12 Estado, Governo, Poder Executivo, administração pública, Poder Executivo e poder público

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Noções gerais

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supostos fundamentais: 1) a subordinação do Estado às regras jurídicas, carac­ terística surgida com o advento do Estado de Direito e 2) a existência de divisão de tarefas entre os órgãos estatais. Dito de outro modo, a noção de Estado de Direi­ to e a concepção da Tripartição de Poderes têm status de conditio sine qua non para a existência do Direito Administrativo.

Historicamente não havia sentido falar em um Direito Administrativo durante a Idade Média, período característico do Estado Absolutista (ou Estado de Polícia), em que inexistiam regras jurídicas colocadas acima da vontade dos monarcas. Foi somente após a Revolução Francesa, em 1789, que o fortalecimento dos Parlamen­ tos criou condições para estabelecerem-se regras limitadoras da atuação da adminis­ tração pública. Ocorrida pouco antes da Revolução Francesa, no mesmo século

XVIII, tem sido também apontada pelos estudiosos como decisiva para o nascimen­ to da ideia de um Direito Administrativo a publicação da obra O espírito das leis

 

1.13 Sentidos da expressão “Administração Pública”

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Noções gerais

independentemente se são pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, ao Ju­ diciário, ou a qualquer outro organismo estatal (como Ministério Público e Defen­ so­rias Públicas). Assim, por exemplo, quando o Supremo Tribunal Federal constitui co­missão de licitação para contratar determinado prestador de serviços, a comissão e seus agentes são da Administração Pública porque e enquanto exercem essa função administrativa.

MUITO IMPORTANTE (conceito fundamental): Administração Pública é o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função administrativa, independentemente do Poder a que pertençam.

Administração pública (com iniciais minúsculas) ou poder executivo (com minúscula) são expressões que designam a atividade consistente na defesa concre­ ta do interesse público.

DICA: Escrita com iniciais maiúsculas “Administração Pública” é um conjunto de agentes e órgãos estatais; grafada com minúsculas, a expressão “administração pública” designa a atividade consistente na defesa concreta do interesse público.

 

1.14 Tarefas precípuas da Administração Pública moderna

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Noções gerais

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tituição Federal). E a execução via precatório é considerada uma das prerrogativas da Fazenda Pública em juízo.

Com isso, verifica-se que, quando prestam serviços públicos, as empresas estatais, embora dotadas de personalidade de direito privado, também gozam de privilégios decorrentes da supremacia do interesse público sobre o privado, como bens impe­ nhoráveis, execução por precatório, imunidade tributária, prazos processuais maiores, entre outros, integrando para todos os efeitos legais o conceito de Fazenda Pública.

Portanto, o conceito de Fazenda Pública engloba: a) entidades federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); b) órgãos públicos com capacidade processual especial (Ministério Público,

Defensorias, Tribunais de Contas etc.); c) autarquias, fundações públicas, agências reguladoras, agências executivas e demais espécies do gênero autárquico; d) empresas estatais prestadoras de serviços públicos (exemplo: Correios e Metrô).

 

1.15 Interpretação do Direito Administrativo

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Manual de Direito Administrativo

A prova de Fiscal do Trabalho elaborada pe­la Esaf considerou CORRETA a afirma­

ção: “A fun­ção executiva, por meio da qual o Estado rea­liza atos concretos voltados pa­r a a reali­z a­ção dos fins estatais e da sa­tisfação das ne­cessidades coletivas, com­preende a fun­ção­de governo, relacio­ nada com atribuições­políticas, colegislati­ vas e de decisão, e a fun­ção administrativa, da qual se vale o Es­t a­do para desenvolver as atividades de intervenção, fomento, polícia administrativa e ser­v iço público”.

atribuir ao Estado funções positivas (o poder de polícia é função negativa, limitadora) de prestação de serviços públicos, como o ofere­ cimento de transporte coletivo, água canaliza­ da e energia elétrica;

3ª) a realização de atividades de fomento:­ já na segunda metade do século XX, a Adminis­ tração Pública passou também a incentivar se­tores sociais específicos, estimulando o de­sen­volvimento da ordem social e econômica.

 

1.16 Relação com Outros Ramos

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Noções gerais

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O veículo introdutor de normas e sanções no Direito é o texto jurídico. Porém, pa­ra que as normas sejam cumpridas e compreendidas suas sanções, torna-se necessá­ rio­extraí-las do texto legal. Interpretação é o processo técnico que revela, a partir­ do texto legal, o sentido e o alcance das normas e sanções jurídicas. Hermenêuti­ ca é a parte da Filosofia do Direito que estuda a interpretação de normas jurídicas.

A interpretação das regras do Direito Administrativo está sujeita aos princípios hermenêuticos gerais estudados pela Filosofia do Direito e, subsidiariamente, às regras interpretativas próprias do Direito Privado.

Entretanto, atento às características peculiares da função administrativa, Hely

Lopes Meirelles25 indica três pressupostos que devem ser observados na interpre­ tação de normas, atos e contratos de Direito Administrativo, especialmente quan­ do utilizados princípios hermenêuticos privados para compreensão de institutos administrativos:

 

1.17 Codificação do Direito Administrativo

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Noções gerais

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1.17  Codificação do Direito Administrativo

O Direito Administrativo pátrio, assim como ocorre na maioria dos países mo­ dernos, não está organizado em um diploma único. Nosso Direito Administrativo não está codificado.

De acordo com Hely Lopes Meirelles26, existem três estágios pelos quais um novo ramo jurídico passa rumo à codificação:

1º) Fase da legislação esparsa: nessa etapa as normas pertencentes ao ramo jurí­ dico estão distribuídas em diplomas legislativos diversos, sem qualquer sentido de sistematização. É a situação atual do Direito Ambiental no Brasil.

2º) Fase da consolidação: após a fase da legislação esparsa, costuma-se avançar para a elaboração de codificações parciais, conferindo certa organização à disciplina­ normativa de temas pontuais dentro do ramo jurídico. Em momento seguinte, pode ocorrer de as leis mais importantes do ramo serem agrupadas em um diploma legis­ la­tivo único chamado de “consolidação” ou “coletânea”. A consolidação não se carac­ teriza como um verdadeiro código, na medida em que lhe faltam a unidade lógica e a sistematização racional, impossíveis de se obter com a simples justaposição de leis distintas. Na fase da consolidação encontra-se, no Brasil, o Direito do Traba­lho.

 

1.18 Fontes do Direito Administrativo

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Noções gerais

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DICA: O que defender na prova? Diante da maior quantidade e qualidade da argu­ mentação, sustente a posição FAVORÁVEL À CODIFICAÇÃO. Além dos argumen­ tos apresentados, afirme que essa é a opinião de Hely Lopes Meirelles (um dos poucos autores importantes que se manifestou sobre a controvérsia) e, se lembrar, faça referência à experiência positiva do Código Administrativo de Portugal28.

1.18 Fontes do Direito Administrativo28

Fonte é o local de onde algo provém. No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de onde as normas emanam. As fontes jurídicas podem ser de dois tipos: a) primá­ rias, maiores ou diretas: são o nascedouro principal e imediato das normas; e b) se­ cundárias, menores ou indiretas: constituem instrumentos acessórios para originar normas, derivados de fontes primárias.

No Direito Administrativo, somente a lei

A prova de Analista Judiciário do TJ/CE de 2014 elaborada pelo Cespe considerou constitui fonte primária na medida em que as

 

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