Curso de direito minerário, 3ª edição

Autor(es): FEIGELSON, Bruno
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O Curso de Direito Minerário do Bruno Feigelson é como todo bom manual deve ser: completo, objetivo e acessível, servindo tanto a um expert quanto àquele que inicia seus estudos na matéria. Porém, ele é muito mais do que um bom manual: o livro se aprofunda em questões sensíveis, esclarece temas intrincados e torna público o tipo de conhecimento que somente quem atua intensamente na área, enfrentando grandes desafios e fazendo a diferença, é capaz de ter.
Este livro deve ser lido e serve como importante ferramenta para todos que atuam ou pretendem atuar na mineração, mesmo se não profissionais do Direito. Por fim, sua leitura também é válida em vista das novidades trazidas pela mudança da legislação minerária, tão bem tratada nesta 3ª edição.

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1 – COMPREENSÕES BÁSICAS

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1 – COMPREENSÕES BÁSICAS

1.1. Natureza jurídica

A natureza jurídica do Direito Minerário, bem como sua auto‑ nomia como disciplina acadêmica, não é consenso na doutrina.

Ainda assim, é fundamental nos debruçarmos sobre o assunto, no intuito de tentar contribuir para a elucidação do tema.

O surgimento de um ramo jurídico, na maioria dos casos, é cor‑ relato à aparição de questões atinentes às relações sociais, econômicas e culturais. Observamos que a alteração dos padrões sociais e culturais, as mudanças ideológicas e o desenvolvimento de ramos da economia geram reflexos no universo jurídico. Nesse sentido, a forma de resolver tais pontos, somada ao passar de determinado lapso temporal, pode gerar a consolidação de um ramo jurídico.

No plano do Direito Minerário, é inegável que o transcurso do tempo seja suficiente para a consolidação de tal ramo. Além disso, no plano econômico, é inquestionável a importância da atividade de exploração mineral para o país. E, por fim, é incontestável a existên‑ cia de princípios e lógicas normativas próprias, o que, por si só, seria suficiente para a autonomia desse direito.

 

2 – ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO MINERÁRIO

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2 – ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO MINERÁRIO

2.1. Introdução

O Direito hodierno experimenta a perspectiva do pós­‑positivismo.

Dentre inúmeras características, a constitucionalização do Direito é um dos temas mais recorrentes na doutrina moderna.

Diversos estudos e livros foram publicados para explicitar esse processo de constitucionalização do Direito nos diversos ramos das

Ciências Jurídicas. Até mesmo o Direito Civil, núcleo do Direito Pri‑ vado, já observa as transformações da sua estrutura.

Podemos dizer que, se antes vivíamos sob a égide do positivismo clássico, em que as normas escritas eram absolutas, hoje observamos que os princípios também são considerados normas e se aplicam diretamente nos casos práticos.

2.2. Conceito da constitucionalização do Direito

Aprofundando o tema, essencial é conhecermos a base da teoria da constitucionalização do Direito, para então aplicá­‑la especifica‑ mente ao Direito Minerário.

Quando falamos de constitucionalização do Direito devemos ter como foco de compreensão a vertente nacional e a internacional do tema. No âmbito internacional, observamos que o marco principal para a elaboração dessa teoria foi o final da Segunda Guerra Mundial e os massacres ocorridos na maior das batalhas da história do mundo.

 

3 – PRINCÍPIOS DE DIREITO MINERÁRIO

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3 – PRINCÍPIOS DE DIREITO MINERÁRIO

3.1. Introdução

Vencida a parte teórica geral do tema constitucionalização, prin‑ cípios e antinomia, passamos a expor os princípios específicos do

Direito Minerário. Como já explicitado, no plano teórico alguns princípios que parecem colidir, em verdade, devem ser vistos a partir do vetor da compatibilização, sendo ponderados nos casos práticos.

Por uma questão didática, dividiremos os princípios fundamen‑ tais do Direito Minerário em dois grandes grupos, quais sejam: princípios gerais e específicos. No plano dos princípios gerais, aborda­ remos aqueles já bem conhecidos e debatidos nos diversos ramos do

Direito, mediante enfoque de sua aplicação.

No plano dos princípios específicos, passaremos a abordar os que se aplicam exclusivamente a esse ramo jurídico e, portanto, não se aplicam a outros ramos.

3.2. Princípios gerais

Como já explicitado, o Direito Minerário tem íntima relação com o Direito Administrativo e, assim sendo, acaba carreado de princípios inerentes a este. Neste livro, focaremos dois aspectos principais, quais sejam, os novos contornos dos princípios do Direito Administrativo e as peculiaridades destes quando aplicados ao Direito Minerário.

 

4 – NOVO MARCO REGULATÓRIO

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4 – NOVO MARCO REGULATÓRIO

4.1. Conceito de regulação

Em capítulos anteriores, explicitamos que o Direito Minerário passa por um momento de transformações estruturais. No ano de

2017, após o trâmite de diversas propostas e projetos de lei, alguns aspectos da legislação minerária foram alterados. Todo esse processo de debates que durou mais de uma década passou a ser denominado de novo marco regulatório.

O que se pretendeu, ao fim de tudo, foi pautar a atividade eco‑ nômica atinente à mineração sob o prisma da regulação. Cabe obser‑ var que o processo de regulação, nos moldes como concebido hoje, ganhou força no ordenamento jurídico na década de 1990, com a criação das agências reguladoras independentes.

Entendemos que, metodologicamente, é essencial compreender a questão da regulação antes de apontar as especificidades introduzidas no Direito Minerário.

Utilizamos as lições do professor Alexandre dos Santos Aragão para conceituar a regulação, que assim compreende:

 

5 – ÓRGÃOS E AUTARQUIAS MINERÁRIAS

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5 – ÓRGÃOS E AUTARQUIAS MINERÁRIAS

5.1. Ministério de Minas e Energia

O Ministério de Minas e Energia (MME) tem sua origem em 1960, com a Lei n. 3.782, passando, assim, a ser responsável por assuntos que antes eram tratados pelo Ministério da Agricultura. Em 1990 foi extinto, voltando a ser criado em 1992.

Por sua vez, a Lei n. 10.683, de 2003, definiu como competência do MME as áreas de geologia, recursos minerais e energéticos, apro‑ veitamento de energia hidráulica, mineração e metalúrgica, petróleo, combustíveis e energia elétrica, bem com a nuclear, sendo sua estru‑ tura regulamentada pelo Decreto n. 5.267/2004.

Ressaltamos, ainda, que o Departamento Nacional de Produção

Mineral (DNPM) era, nos termos da revogada Lei n. 8.876/94, vinculado ao MME. Da mesma forma, o art. 1º da Lei n. 13.575/2017, que criou a

ANM, prevê que a nova estrutura se mantém vinculada ao Ministério de Minas e Energia.

Salienta-se que, durante os debates que trataram do novo mar‑ co regulatório da mineração, algumas vozes importantes do setor sugeriram que a mineração – por ser uma atividade industrial – deveria passar a ser vinculada ao Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviço. Cabe notar que a relação entre mineração e energia – que redundou na criação do MME – remonta ao período em que o carvão mineral possuía grande importância econômica para a matriz ener‑ gética nacional. Trata-se, portanto, de raiz histórica que se manteve com a mudança legislativa.

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6 – CONCEPÇÕES PRELIMINARES SOBRE AQUISIÇÃO PRIMÁRIA

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6 – CONCEPÇÕES PRELIMINARES SOBRE AQUISIÇÃO PRIMÁRIA

6.1. O direito de prioridade

O direito de prioridade é aquele decorrente do princípio da prioridade – que guarda consonância com o primado internacional do “first come, first served” – e que estabelece, em favor do primeiro a requerer a área, a prioridade de pesquisa. Como visto, ele é classi‑ ficado como princípio específico do direito minerário e pauta a rela‑

ção entre particulares e Poder Público. É essencial repetir que tal princípio está correlato à dinâmica do sistema de outorgas de direito reais e se encontra insculpido no art.11 do CM, como se observa:

Art. 11. Serão respeitados na aplicação dos regimes de Autorização,

Licenciamento e Concessão: a) o direito de prioridade à obtenção da autorização de pesquisa ou de registro de licença, atribuído ao interessado cujo requerimento tenha por objeto área considerada livre, para a finalidade pretendida,

à data da protocolização do pedido no Departamento Nacional da

 

7 – REGIME DE AUTORIZAÇÃO E CONCESSÃO – AUTORIZAÇÃO

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7 – REGIME DE AUTORIZAÇÃO E CONCESSÃO – AUTORIZAÇÃO

7.1. Definição de autorização de pesquisa

A pesquisa mineral é definida no art. 14 do CM, sendo compre‑ endida como a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exequibilidade do seu aproveitamento econômico. Ou seja, esse instrumento permite e obriga o titular à estrita observância do plano de pesquisa apresentado e aprovado, observados dois pontos, quais sejam: a viabilidade geoló‑ gica e econômica da jazida.

Assim sendo, com a finalidade de atender ao requisito que tra‑ ta da viabilidade geológica da jazida, os trabalhos a serem executados na fase de pesquisa compreendem, dentre outros, atividades de cam‑ po e de laboratório; levantamentos geológicos; estudos de afloramen‑ tos e suas correlações; levantamentos geofísicos e geoquímicos; execução de escavações visitáveis e de sondagens no corpo mineral, com coleta sistemática de amostras para análises físicas e químicas; e ensaios de beneficiamento das substâncias minerais úteis para obten‑

 

8 – REGIME DE AUTORIZAÇÃO E CONCESSÃO – CONCESSÃO

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8 – REGIME DE AUTORIZAÇÃO E CONCESSÃO – CONCESSÃO

8.1. Definição da portaria de lavra

O Capítulo III do Código de Mineração tratou da lavra. O art. 36 explicita que a lavra é o conjunto de operações coordenadas, objeti‑ vando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver até o beneficiamento delas.

Neste ponto, essencial é explicitar o debate doutrinário acerca da natureza jurídica da concessão de lavra. A este respeito, Silvia

Helena Serra aborda a controvérsia:

Discordamos, data venia, dos que atribuem à concessão de lavra um caráter vinculado. É a posição de TEIXEIRA, segundo a qual, atendidos determinados requisitos legais, “a concessão só poderá ser negada se houver interesses que superem a utilidade da exploração mineral ou se for considerada prejudicial ao bem público (artigo 42). Trata­‑se, portanto, de um ato vinculado do qual o poder público só se pode eximir ocorrendo as hipóteses do artigo 42 do Código”.

 

9 – REGIME DE PERMISSÃO DE LAVRA GARIMPEIRA

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9 – REGIME DE PERMISSÃO DE LAVRA GARIMPEIRA

9.1. Definição

A Lei n. 7.805/89 alterou o Código de Mineração e criou o regime de permissão de lavra garimpeira, extinguindo, assim, o re‑ gime de matrícula, antes previsto no art. 1º, III, do CM. Previsto nos arts. 70 a 78 do CM, pode­‑se definir como regime de permissão de lavra garimpeira aquele aplicável ao caso de aproveitamento imedia‑ to de jazimento mineral que, por sua natureza, dimensão, localização e utilização econômica, possa ser lavrado, independentemente de prévios trabalhos de pesquisa, segundo critério fixados pelo DNPM.

O regime de lavra garimpeira tem base no Código de Mineração, e o capítulo VI tratou de especificar o tema. Dos arts. 70 a 78, observam­‑se diversas previsões, sobre as quais passamos a discorrer neste momento.

Vale iniciar o estudo pela definição do termo garimpagem. O art. 70, I, do CM assim define:

O trabalho individual de quem utilize instrumentos rudimentares, aparelhos manuais ou máquinas simples e portáveis, na extração de pedras preciosas, semipreciosas e minerais metálicos ou não metálicos, valiosos, em depósitos de eluvião ou aluvião, nos álveos de cursos d’água ou nas margens reservadas, bem como nos depósitos secun‑ dários ou chapadas (grupiaras), vertentes e altos de morros; depósitos esses genericamente denominados garimpos.

 

10 – REGIME DE REGISTRO DE EXTRAÇÃO

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10 – REGIME DE REGISTRO DE EXTRAÇÃO

10.1. Definição

O regime de registro de extração, disciplinado no art. 2º, pará‑ grafo único, do CM, caracteriza­‑se como a permissão para a extração de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, para uso exclusivo em obras públicas executadas diretamente pelos

órgãos da Administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, respeitados os direitos mine‑ rários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e ve‑ dada a comercialização do produto mineral. É válido destacar que tal entendimento encontra base legal no Código de Mineração e que a

AGU já se manifestou pela validade do instituto1.

Nesse sentido, estabelece o art. 1º da Portaria n. 23/2000 que as substâncias minerais de emprego imediato na construção civil são:

(i) areia, cascalho e saibro, quando utilizados in natura na construção civil e no preparo de agregado e argamassas; (ii) material sílico­

 

11 – REGIME DE LICENCIAMENTO

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11 – REGIME DE LICENCIAMENTO

11.1. Definição

O regime de licenciamento mineral tem por finalidade permi‑ tir a lavra de substâncias minerais específicas sem prévia realização de trabalhos de pesquisa, mediante registro no DNPM de licença es­ pecífica expedida pela autoridade administrativa local do município de situação da jazida.

O art. 1º da Lei n. 6.567/78 elenca rol taxativo de substâncias que podem ser exploradas pelo regime de licenciamento. Há, assim, a possibilidade de exploração, sob o regime de licenciamento, de areias, cascalhos e saibros para fins de construção civil, preparo de agre‑ gados e argamassas, desde que não sejam submetidos a processo industrial de beneficiamento, nem se destinem como matéria­‑prima

à indústria de transformação. Também podem ser exploradas, sob o regime de licenciamento, as rochas e outras substâncias minerais submetidas a processo manual de dimensionamento ou facetamento, para fins de uso em paralelepípedos, guias, sarjetas, moirões e afins

 

12 – MANIFESTO DE MINA

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12 – MANIFESTO DE MINA

Conforme expressado anteriormente nesta obra, a Constituição de 1934, notadamente por conta de seu art. 118, teve o condão de alterar abruptamente compreensões básicas do Direito Minerário.

Desta forma, o conceito da dualidade passava a existir no ordena‑ mento jurídico pátrio.

No entanto, algumas minas e jazidas existiam antes de tal mar‑ co normativo e eram de propriedade de particulares, em consonân‑ cia com ordenamento jurídico anterior. Ou seja, a Constituição de

1891, que misturava a propriedade minerária e a do proprietário do solo, possibilitou situações jurídicas ímpares, em que o proprietário do solo também era proprietário do subsolo.

Tais situações, mesmo diante das mudanças normativas, perma‑ neceram sendo respeitadas pelos regimes minerários posteriores.

Assim, o manifesto de mina surge para garantir o direito de propriedade dos indivíduos que já contavam com situações jurídicas consolidadas antes da edição da Constituição de 1934. Desta forma, minas manifestadas são propriedades privadas, e não minas conce‑ didas, que pertencem à União, gerando, assim, reflexos de toda ordem de natureza patrimonial.

 

13 – ÁGUA MINERAL

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13 – ÁGUA MINERAL

13.1. Definição

O aproveitamento comercial das fontes de águas minerais ou de mesa, quer situadas em terrenos de domínio público quer do domínio particular, far­‑se­‑á pelo regime de autorizações sucessivas de pesquisa e lavra instituído pelo Código de Mineração, conforme inteligência do art. 4º do Código de Águas Minerais. Paralelamente, a exploração de

águas minerais também é regida por legislação específica: o Código de Águas Minerais (CAM), Decreto­‑Lei n. 7.841/45, abrangendo não só as águas destinadas ao consumo humano como, ainda, aquelas destinadas a fins balneários.

A legislação correlata disciplina as especificidades da atividade de pesquisa e de captação, compreendendo, ainda, a condução, o envase, as características das respectivas instalações, a distribuição de águas minerais e o funcionamento das empresas e das estâncias que explo‑ ram esse bem mineral.

13.2. Água mineral, água potável e de mesa e água oligomineral

Para a compreensão do tema, faz­‑se necessário ressaltar o signi‑ ficado de determinados conceitos. Assim, o termo “águas minerais” deve ser aplicado às águas provenientes de fontes naturais ou de fontes artificialmente captadas, desde que com composição química ou pro‑ priedades físicas, ou físico­‑químicas, distintas das águas comuns, com características que lhe confiram uma ação medicamentosa.

 

14 – DEPÓSITO FOSSILÍFERO

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14 – DEPÓSITO FOSSILÍFERO

14.1. Definição

O instrumento normativo específico que trata dos depósitos fos‑ silíferos é o Decreto­‑Lei n. 4.146/42, diploma de apenas dois artigos e de fundamental importância para a atividade minerária, no sentido de prever que os depósitos fossilíferos são propriedade da União e, como tais, a extração de espécimes fósseis depende de autorização prévia e fiscalização do DNPM. Ou seja, o decreto­‑lei ainda vigente especifica a competência para autorizar e fiscalizar a extração dos espécimes fósseis, trazendo o tema para o bojo do Direito Minerário.

Outro fator interessante do citado decreto é a exceção que es‑ tabelece em relação à exploração dos depósitos fossilíferos feita por museus nacionais e estaduais e estabelecimentos oficiais congêneres, devendo, nesse caso, apenas ser feita prévia comunicação ao DNPM.

Ou seja, a autorização genérica passa a ser substituída por mera co‑ municação, haja vista as peculiaridades do agente explorador.

 

15 – CARVÃO MINERAL

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15 – CARVÃO MINERAL

15.1. Definição

A Portaria Interministerial n. 917/82 previu obrigações para as empresas produtoras de carvão mineral, com fins de preservação da integridade do meio ambiente.

Sob o enfoque ambiental, a citada portaria é considerada van‑ guardista1. Assim, trata­‑se de um marco da legislação ambiental pátria da década de 1980. O carvão, mineral objeto da portaria, é símbolo das primeiras revoluções industriais e, muitas vezes, é citado como matriz de grande impacto para o meio ambiente.

A Portaria n. 917 considera a necessidade de conciliar a expan‑ são da produção e uso do carvão mineral com a preservação da integridade do meio ambiente, ou seja, sob o viés do desenvolvi‑ mento sustentável.

A citada portaria previu que as empresas mineradoras de carvão estabelecidas em todo o país deveriam apresentar ao DNPM e à Se‑ cretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), no prazo de 180 dias, contados da sua publicação, alguns projetos, acompanhados dos res­ pectivos cronogramas de execução. Tais projetos deveriam partir da premissa de estabelecer meios para conciliar a atividade econômica

 

16 – OURO

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16 – OURO

16.1. Ativo financeiro

O ouro é, sem dúvida, o recurso mineral mais famoso da his‑ tória da humanidade. Muitas foram as culturas que dele se utilizaram, especialmente o ostentando como objeto de poder e meio de acumu­ lação de riqueza.

No ordenamento jurídico brasileiro, a substância é tratada na

Lei n. 7.766/89, que dispõe sobre o ouro como ativo financeiro, bem como sobre o seu tratamento tributário. Define, assim, que o ouro, em qualquer estado de pureza, bruto, ou refinado, quando destinado ao mercado financeiro ou à execução da política cambial do país, em operações realizadas com a interveniência de instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional, na forma e condições autorizadas pelo Banco Central do Brasil, será, desde a extração, in‑ clusive, considerado ativo financeiro ou instrumento cambial.

Portanto, a legislação estabeleceu que a destinação de determi‑ nado recurso mineral influencia sua classificação jurídica. Dessa forma, o ouro pode deixar de ser simplesmente um recurso mineral, ganhando status de ativo financeiro. Destacamos que o status de ativo financeiro só poderá ser atribuído ao ouro quando comprovada a destinação específica ao mercado financeiro ou à execução de polí‑ tica cambial do país. Vale dizer que tal comprovação se fará por notas fiscais ou documentos que identifiquem as citadas operações.

 

17 – ASBESTO/AMIANTO

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17 – ASBESTO/AMIANTO

17.1. Definição

A extração, industrialização, utilização, comercialização e trans‑ porte do asbesto/amianto e dos respectivos produtos que os conte‑ nham, bem como das fibras naturais e artificiais de qualquer origem utilizadas para o mesmo fim, são disciplinadas pela Lei n. 9.055/95.

A Lei n. 9.055/95 veda a utilização de alguns tipos de asbesto/ amianto, haja vista suas características negativas para a saúde huma‑ na. Dentre os tipos proibidos estão: actinolita, amosita (asbesto marrom), antofilita, crocidolita (amianto azul) e da tremolita, varie‑ dades minerais do grupo dos anfibólios, bem como dos produtos que contenham essas substâncias minerais. A pulverização (spray) de todos os tipos de fibras, tanto de asbesto/amianto da variedade cri‑ sotila como aquelas naturais e artificiais, além da venda a granel de fibras em pó, tanto de asbesto/amianto da variedade crisotila como aquelas naturais e artificiais, pelas mesmas razões e com fundamen‑ to no art. 1º, II e III, da Lei n. 9.055/95, também são vedadas.

 

18 – DIAMANTE BRUTO

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18 – DIAMANTE BRUTO

18.1. Histórico do Processo Kimberley1

Antes de iniciarmos o estudo das especificidades da substância diamante bruto no Direito Minerário pátrio, é essencial a compreen­ são da questão em nível internacional, em especial do tema diamantes de conflito.

Diamantes de conflito são os diamantes brutos provenientes de regiões controladas por movimentos rebeldes, notadamente da África.

Sua venda tem contribuído para financiar a compra de armamentos e, consequentemente, para alimentar conflitos civis.

Após diversas tentativas da ONU de conter o comércio dos diamantes de conflito, os principais países produtores e aqueles que comercializam esses diamantes se reuniram visando a colocar em prática um sistema mundial de certificação para os diamantes brutos extraídos e comercializados legalmente.

Esse processo de negociação informal foi iniciado em maio de

2000 e é conhecido pelo nome de Sistema de Certificação do Pro‑ cesso de Kimberley (PK). As discussões foram lideradas pela África do Sul, que imediatamente conseguiu reunir 30 países participantes, número que cresce constantemente.

 

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