Lei de Improbidade Administrativa Comentada, 7ª edição

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Este livro comenta, de forma articulada, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992). Propõe-se, diante da retrospectiva de sua aplicação, acompanhada por seu autor, como jurista, professor, procurador de justiça aposentado do Ministério Público do Estado de São Paulo, atualmente advogado e consultor jurídico, dar o panorama evolutivo e atual de sua influência e aplicação no ordenamento jurídico nacional. Trata-se de um dos principais instrumentos jurídicos de combate à corrupção, à desonestidade e à má-fé na Administração Pública._x000D_
Preocupa-se em examinar artigo por artigo com profundidade, à luz do entendimento atual da doutrina e da jurisprudência, suscitando as questões ainda controvertidas que ensejam sua aplicação concreta e o alcance de suas normas de forma sistêmica e harmônica com os princípios constitucionais, assim como com os demais segmentos do ordenamento jurídico brasileiro, em especial com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000), que regula a gestão fiscal dos recursos públicos, eis que a infringência dos seus mandamentos, em geral, implica a prática de atos de improbidade administrativa. Estuda, também, os atos de improbidade administrativa descritos no Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001)._x000D_
O capítulo VI, que cuida do procedimento administrativo e do processo judicial, foi inteiramente reformulado, à luz do Código de Processo Civil de 2015, com ênfase às inovações processuais destinadas à salvaguarda do contraditório, da ampla defesa, da isonomia entre as partes e da motivação adequada de todas as decisões judiciais._x000D_
Na legislação extravagante, destacamos a Lei nº 12.846/2013, denominada Lei Anticorrupção, que instituiu a responsabilização objetiva das pessoas jurídicas pela prática de atos de corrupção e de fraude em licitações e contratos administrativos._x000D_
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Capítulo I – Das Disposições Gerais

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Capítulo I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

1

1.1

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Conceito e regramento constitucional

A expressão improbidade administrativa foi inserida pela primeira vez no texto constitucional na Carta Magna de 1988, em seus arts. 15, V, e 37, § 4º.

O art. 15 da Constituição Federal, ao proclamar que “é vedada a cassação de direitos políticos”, elenca as hipóteses de privação definitiva (perda) ou temporária (suspensão) destes.

A perda dos direitos políticos dar-se-á nos seguintes casos:

• cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado (I); e

• recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa

(escusa de consciência – IV).

A suspensão dos direitos políticos, por sua vez, tão somente pode acontecer nas hipóteses de:

• incapacidade civil absoluta (II);

• condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos (III); e

• improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º, da CF (V).

 

Capítulo II – Dos Atos de Improbidade Administrativa

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Capítulo II

DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Seção I

Dos atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta lei, e notadamente:

[...]

1

1.1

DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE

IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (ART. 9º)

Conceito e requisitos

Trata-se da modalidade mais grave e ignóbil de improbidade administrativa, pois contempla o comportamento torpe do agente público que desempenha funções públicas de sua atribuição de forma desonesta e imoral, ocupando o mais alto grau da escala da reprovabilidade.

Expressa a norma do art. 9º da LIA o tráfico, a negociação da função pública pelo administrador no exercício de qualquer atividade estatal.

 

Capítulo III – Dos Atos de Improbidade Administrativa do Estatuto da Cidade

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Capítulo III

DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DO

ESTATUTO DA CIDADE

1

POLÍTICA URBANA

A Carta Magna de 1988 introduziu, pela primeira vez, no texto constitucional o direito urbanístico, atribuindo à União a competência para legislar sobre normas gerais e diretrizes para o desenvolvimento urbano (arts. 24, I, §

1º, e 21, XX).

Além disso, inseriu, no Título “Da Ordem Econômica e Financeira”, as normas constitucionais alusivas à disciplina geral da política urbana, cuja execução é da alçada do Município, a saber:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

 

Capítulo IV – Das Penas

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Capítulo IV

DAS PENAS

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

I – na hipótese do art. 9º, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

II – na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o

 

Capítulo V – Da Declaração de Bens

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Capítulo V

DA DECLARAÇÃO DE BENS

Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal competente.

§ 1º A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizados no

País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.

§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função.

§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.

 

Capítulo VI – Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial

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Capítulo VI

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E DO

PROCESSO JUDICIAL

Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.

§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento.

§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não impede a representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei.

§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.

 

Capítulo VII – Das Disposições Penais

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Capítulo VII

DAS DISPOSIÇÕES PENAIS

Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente.

Pena: detenção de seis a dez meses e multa.

Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.

1

CRIME DE REPRESENTAÇÃO CALUNIOSA

Trata-se de tipo penal semelhante ao da denunciação caluniosa regrado no art. 339 do CP.

1.1

Objetividade jurídica

O art. 19 incrimina o comportamento ativo do autor de representação por ato de improbidade administrativa contra agente público ou terceiro beneficiado, sabendo-o inocente.

1.2

Sujeitos do crime

Sujeito ativo é qualquer pessoa física que represente à autoridade administrativa competente (art. 14) ou ao Ministério Público (art. 22), imputando o agente público a prática de ato de improbidade administrativa e “peticionando” a instauração de investigação com objetivo de apurá-lo.

 

Capítulo VIII – Da Prescrição

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Capítulo VIII

DA PRESCRIÇÃO

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I – até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II – dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

III – até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1º desta Lei.

Trata o art. 23 da prescrição das ações civis de improbidade administrativa.

A prescrição é a perda da ação atribuída a um direito, em razão da negligência de seu titular, que deixou de exercitá-lo durante certo tempo, sem ocorrência, nesse período, de causa impeditiva, suspensiva ou interruptiva do seu curso.

Nesse ponto, cabe trazer à colação o conceito de prescrição de Câmara Leal:

 

Capítulo IX – Das Disposições Finais

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Capítulo IX

DAS DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 25. Ficam revogadas as Leis nos 3.164, de 1º de junho de 1957, e 3.502, de 21 de dezembro de 1958 e demais disposições em contrário.

A LIA entrou em vigor em 3.6.1992, e revogou expressamente duas leis:

• a Lei nº 3.164/57 (Lei Pitombo-Godói Ilha), que regulamentou o sequestro e a perda em favor da Fazenda Pública de bens adquiridos pelo servidor público, por influência ou abuso do cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica, sem prejuízo da responsabilidade criminal que tenha aquele incorrido; e

• a Lei nº 3.502/58 (Lei Bilac Pinto), que regulou o sequestro e o perdimento de bens, nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso de cargo ou função, de servidores públicos (todas as pessoas que exercem na União, nos Estados, nos Territórios, no Distrito Federal e nos Municípios quaisquer cargos, funções ou empregos, civis e militares, por eleição, nomeação ou contratação, nos órgãos dos Poderes

 

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