Direito Eleitoral, 3ª edição

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A obra Direito Eleitoral apresenta, com preocupação didática e aprofundamento necessário, os principais temas desse ramo do Direito, em uma leitura informada pela Constituição Federal e pela jurisprudência atualizada do Tribunal Superior Eleitoral e do Supremo Tribunal Federal. Cuida da organização e do funcionamento da Justiça Eleitoral, faz detalhada apresentação do Ministério Público Eleitoral e versa sobre as condições de elegibilidade e as inelegibilidades. Explica e defende a Lei da Ficha Limpa, instrumento da cidadania._x000D_
Os partidos políticos e as regras sobre arrecadação e gastos de recursos são estudados com viés crítico. São expostos os recursos e as ações eleitorais, com indicativos de prazos, condições, competência, legitimidade e procedimento, oferecendo, ao final, quadro sinótico que facilita muito a consulta e a compreensão do tema._x000D_
As regras da propaganda eleitoral, que mudam a cada “minirreforma” eleitoral, são estudadas, com destaque para as questões relativas ao horário eleitoral “gratuito” e a internet._x000D_
O livro trata de assuntos polêmicos e essenciais do Direito Eleitoral, como o abuso dos poderes político e econômico e de autoridade, bem como da corrupção eleitoral. Dá ênfase às especificidades que fazem da matéria um ramo autônomo e muito peculiar do Direito, que comumente surpreende aqueles que vão estudá-lo ou aplicá-lo na vida profissional._x000D_
Obra indispensável para promotores eleitorais, juízes, advogados, assessores parlamentares e funcionários da Justiça Eleitoral, em razão da profunda vivência do autor nas lides eleitorais. Recomendada também para candidatos a concursos públicos, por abordar os assuntos mais importantes do Direito Eleitoral em linguagem clara, acessível e direta._x000D_
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1 - Um pouco de história

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Capítulo 1

UM POUCO DE HISTÓRIA

Eleições no Brasil ocorrem regularmente desde a declaração de independência1, principalmente para os cargos legislativos. Isso não serve de afago para os períodos nos quais o país viveu sob ditaduras, como a de Getúlio Vargas e a dos militares de 1964, nem significa que todas as eleições foram livres, limpas, diretas e isentas de fraudes (infelizmente, não foi assim), mas ilustra a vocação democrática de nossa sociedade. O exame da legislação eleitoral antiga permite constatar que alguns problemas atuais em relação ao sistema eleitoral, à representação das minorias políticas e à organização das eleições já preocupavam as gerações anteriores de brasileiros.

Nossa primeira Constituição, de 1824, previa eleições para cargos municipais, provinciais e nacionais. O critério eleitoral era o censitário: somente pessoas com certo nível de rendimento podiam votar. Exigia-se renda anual de cem mil réis para votar para as assembleias paroquiais e duzentos mil para os cargos provinciais, o que alijava os pobres

 

2 - A Justiça Eleitoral na Constituição de 1988

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Capítulo 2

A JUSTIÇA ELEITORAL NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

Provavelmente nossa Constituição mais avançada e democrática, a Carta Política de

1988 cuidou largamente da Justiça Eleitoral e do Direito Eleitoral. Manteve a estruturação que vinha do Código de 1932: um Tribunal Superior, o TSE, em Brasília; Tribunais Regionais Eleitorais em cada Estado da Federação e no Distrito Federal; nas cidades, juízes e juntas eleitorais. As juntas perderam grande parte de suas funções, com a instituição das “urnas eletrônicas” que dispensam a apuração manual dos votos.

A Justiça Eleitoral é um ramo do judiciário federal, integrando-o em condições peculiares. Acumula a função jurisdicional, resolvendo controvérsias de Direito Eleitoral, com funções administrativas, como o cadastramento dos eleitores, a inscrição dos candidatos, a organização e apuração das eleições e a expedição dos diplomas. Possui poder normativo, por meio das Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral. Responde “consultas” o que não se concebe no Poder Judiciário comum. Pode convocar tropas federais para garantir a normalidade do procedimento eleitoral (Código Eleitoral, art. 23, XIV).

 

3 - O Ministério Público Eleitoral

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Capítulo 3

O MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL

A primeira menção a um Ministério Público Eleitoral veio com o Código Eleitoral de 1932, art. 71:

Art. 12. Dentre seus membros, elege o Tribunal Superior um vice-presidente, e um procurador para as funções do Ministério Público.

Sua função principal era oferecer a denúncia nas ações penais, art. 110, que também podiam ser ofertadas por qualquer eleitor. Cabia-lhe também acompanhar perícia nas urnas ou “máquinas de votar” que pudessem ter sido fraudadas, art. 90.

O Ministério Público, para a Constituição de 1988, é “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, art. 127. Do exercício dessas funções decorre a necessidade de atuação do Ministério Público em matéria eleitoral, que serve de lastro para a realização das eleições e consultas populares, essenciais ao regime democrático.

 

4 - Direito Eleitoral, conceito e fontes

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Capítulo 4

DIREITO ELEITORAL, CONCEITO E FONTES

Direito Eleitoral é o conjunto de normas jurídicas que se refere às eleições e às consultas populares, como o plebiscito e o referendo. Guarda direta relação com a democracia representativa, na qual o titular da soberania – o povo – elege representantes para, em seu nome, exercer o poder. Traz disposições sobre direitos políticos, sistemas eleitorais, partidos políticos, alistamento dos eleitores, sufrágio, voto, elegibilidades e inelegibilidades, abuso do poder político e econômico, propaganda eleitoral, financiamento e prestações de contas de campanha, condutas proibidas aos agentes públicos, crimes eleitorais etc.

Nossa Constituição estabelece que essas normas de Direito Eleitoral são de competência federal (art. 22, I). São vedadas a lei delegada, art. 68, § 1º, II, bem como a medida provisória, art. 62, § 1º, I, letra a. Os Estados poderão, se houver lei complementar da

União, legislar sobre “questões específicas” de Direito Eleitoral (art. 22, parágrafo único).

 

5 - Princípios eleitorais

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Capítulo 5

PRINCÍPIOS ELEITORAIS

Os princípios constitucionais desempenham função essencial de interpretação das normas e servem para o contraste a eventuais desvarios legislativos. Levaram a um redesenho do positivismo jurídico, desafiado pela observância cega de normas odiosas, como se demonstrou no Tribunal de Nurembergue, após a Segunda Guerra Mundial. O reconhecimento de que a ordem constitucional é também integrada por pautas de direitos humanos, conquanto não explicitados, ofereceu o necessário azeite hermenêutico para manter a ideia-chave de que auctoritas, non veritas, facit legem. O Brasil pós-1988 experimentou uma proliferação acrítica de princípios, criados de modo subjetivo e com metodologia incerta, dutos para um indesejado ativismo dos operadores do Direito, substituindo a norma legislada, sem indícios de inconstitucionalidade, por aquelas que eles gostariam que tivesse sido feita. A abstração e generalidade próprias dessas modalidades normativas propicia alargado contrabando ideológico do intérprete, que porá

 

6 - Pluralismo político e democracia

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Capítulo 6

PLURALISMO POLÍTICO E DEMOCRACIA

6.1

DEMOCRACIA E EXERCÍCIO DO PODER

A Constituição de 1988, em seu art. 1º, dispõe que:

A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

(...) II – a cidadania;

(...) V – o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

O poder é um produto da organização social. É uma forma de dominação de homens por homens, seja legítima ou não, aceita ou repudiada. O povo – e não os governantes

– é o seu titular, o que nem sempre foi reconhecido. Houve época em que os detentores do poder se julgavam deuses. Posteriormente, num assomo de modéstia, passaram a se considerar representantes de Deus na Terra. Essa crença ficou seriamente abalada com o iluminismo dos séculos XVIII e XIX e o fim dos governos absolutistas. Persistiu um pouco mais na Rússia, país no qual o governante, “o czar”, era considerado quase uma divindade. Persiste ainda em estados teocráticos, nos quais não se separa religião e exercício do poder. Nossa Constituição criou um estado laico, no qual a religião é questão de foro íntimo e não condiciona o espaço público comum.

 

7 - Direitos políticos

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Capítulo 7

DIREITOS POLÍTICOS

7.1

CONCEITO DE DIREITOS POLÍTICOS

Os direitos políticos são direitos fundamentais de “primeira geração”, pois envolvem pretensões de participação na vida pública e de exercício do poder. Eles não se resumem a eleger representantes (direitos políticos ativos) e se candidatar (direitos políticos passivos). Incluem a possibilidade de fundar ou integrar partidos políticos, participar de manifestações públicas, propor ações populares, assinar projetos de iniciativa popular etc. Não são direitos titularizados apenas por “eleitores”, mas por todos os cidadãos, em sentido amplo.

Os direitos de participação são chamados de “direitos políticos positivos”; as restrições (perda e suspensão), de “direitos políticos negativos”. Estas últimas são matéria de reserva constitucional: a lei não pode prever figuras que não estejam mencionadas na Constituição.

7.2

DIREITOS POLÍTICOS POSITIVOS

Para o art. 14 da Constituição:

 

8 - Sistemas eleitorais

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Capítulo 8

SISTEMAS ELEITORAIS

8.1

O SISTEMA MAJORITÁRIO E O PROPORCIONAL

A Constituição prevê dois sistemas para a escolha dos representantes da cidadania que exercerão o poder. O primeiro é o sistema majoritário, reservado para os cargos do

Poder Executivo (Presidência da República, Governo do Estado ou do DF, Prefeituras) e também para os Senadores; o segundo é o sistema proporcional, aplicável às eleições para deputados federais, estaduais ou distritais e vereadores.

8.2

O SISTEMA MAJORITÁRIO

É o mais simples: será eleito o candidato que tiver obtido mais votos. Pode-se, ou não, exigir-se a formação da maioria absoluta (primeiro número inteiro superior à metade dos votos, desprezados os nulos e brancos). É o que acontece em relação aos cargos de

Presidente (art. 77 da Constituição), Governador (art. 27, § 1º) e Prefeito – nesse caso, apenas de cidades com mais de 200 mil eleitores, CF (art. 29, II). Desta forma, se nenhum candidato obtiver a maioria dos votos válidos (excetuam-se da conta os votos nulos e brancos), será realizado um segundo turno, com os dois mais votados. Se der empate, será escolhido o mais idoso!

 

9 - Os partidos políticos

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Capítulo 9

OS PARTIDOS POLÍTICOS

A liberdade de organização partidária é essencial à democracia e ao pluralismo político e está consagrada na Constituição de 1988:

Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:

I – caráter nacional;

II – proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes;

III – prestação de contas à Justiça Eleitoral;

IV – funcionamento parlamentar de acordo com a lei.

O receio de que essa liberdade levaria à “pulverização” dos partidos políticos conduziu a Lei 9.096/95, a Lei Orgânica Nacional dos Partidos Políticos, a prever uma “cláusula de desempenho1”, em seu art. 13, dificultando o funcionamento parlamentar, a fruição do tempo de propaganda gratuita e o repasse de recursos do fundo partidário para aquelas agremiações que não conseguissem obter o apoio de 5% do eleitorado nacional. O Supremo

 

10 - Convenções partidárias

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Capítulo 10

CONVENÇÕES PARTIDÁRIAS

10.1 O PROCESSO ELEITORAL E SUAS FASES

Entende-se por processo eleitoral o encadeamento de atos tendentes à escolha dos representantes por meio das eleições, culminando com a diplomação dos candidatos e o julgamento das ações eleitorais. O termo não guarda relação, portanto, com os processos judiciários, mas com tudo o que disser respeito à escolha dos representantes que exercerão, em nome do titular da soberania, o poder.

O processo eleitoral se apresenta em fases distintas:

(a) fase pré-eleitoral, que, iniciando-se com a realização das convenções partidárias e a escolha de candidaturas, estende-se até a propaganda eleitoral respectiva; (b) fase eleitoral propriamente dita, que compreende o início, a realização e o encerramento da votação e (c) fase pós-eleitoral, que principia com a apuração e contagem de votos e termina com a diplomação dos candidatos eleitos, bem assim dos seus respectivos suplentes (ADI 3345/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 25-8-2005).

 

11 - Elegibilidade e inelegibilidades

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Capítulo 11

ELEGIBILIDADE E INELEGIBILIDADES

As inelegibilidades consistem “no obstáculo posto pela Constituição Federal ou por lei complementar ao exercício da cidadania passiva, por certas pessoas, em razão de sua condição ou em face de certas circunstâncias. É a negação do direito de ser representante do povo no Poder” (NIESS, 2000).

Chamadas anteriormente de “incompatibilidades”, existem em nosso direito eleitoral desde a Lei 387, de 19 de janeiro de 1846. A “Lei Saraiva”, Decreto 3.029, de 9 de janeiro de 1881, trouxe largo rol de vedações de candidaturas para ocupantes de cargos públicos, a não ser que se afastassem deles. Atualmente se usa o termo incompatibilidade apenas como referência à ocupação de certos cargos, que não permite, sem afastamento, a candidatura a outros (daí falar-se em “desincompatibilização”).

As inelegibilidades não prejudicam o exercício dos demais direitos políticos, inclusive o de votar, criar ou integrar partidos políticos ou propor ação popular. Referem-se tão somente aos direitos políticos passivos, ou seja, ao direito de se candidatar. Por essa razão, não podem ser confundidas com as situações de perda ou suspensão dos direitos políticos, que suprimem ou suspendem tanto os direitos ativos quanto os passivos.

 

12 - Condições constitucionais e legais de elegibilidade

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Capítulo 12

CONDIÇÕES CONSTITUCIONAIS E

LEGAIS DE ELEGIBILIDADE

O art. 14 da Constituição lista as condições exigidas para que alguém possa se candidatar:

§ 3º São condições de elegibilidade, na forma da lei:

I – a nacionalidade brasileira;

II – o pleno exercício dos direitos políticos;

III – o alistamento eleitoral;

IV – o domicílio eleitoral na circunscrição;

V – a filiação partidária

VI – a idade mínima de: a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador; b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal; c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito,

Vice-Prefeito e juiz de paz; d) dezoito anos para Vereador.

Não se trata de matéria reservada à Constituição, que autoriza, expressamente, a complementação do tema por lei. Essa complementação tem sido admitida não apenas para regulamentar os dispositivos, mas para exigir condições novas, chamadas de “condições de registrabilidade”.

 

13 - Inelegibilidades constitucionais

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Capítulo 13

INELEGIBILIDADES CONSTITUCIONAIS

A Constituição Federal de 1988 prevê inelegibilidades absolutas e relativas. As absolutas impedem a candidatura a qualquer cargo; as relativas, a um cargo determinado.

Não há, porém, “reserva constitucional” de inelegibilidades, que podem também ser previstas em lei complementar.

13.1 INELEGIBILIDADES CONSTITUCIONAIS ABSOLUTAS

A inalistabilidade e o analfabetismo são inelegibilidades constitucionais absolutas.

Quem não pode se inscrever como eleitor não pode ser votado para nenhum cargo; os analfabetos também não.

13.2 INALISTABILIDADE

A plena disposição dos direitos políticos ativos (votar) é condição para o exercício dos direitos políticos passivos (ser votado). Quem não pode votar não pode ser votado.

Portanto, menores de 16 anos não podem ser votados; estrangeiros não podem ser votados (com exceção dos portugueses, nos termos do tratado de reciprocidade), conscritos não podem ser votados etc.

 

14 - Inelegibilidades legais: a Lei Complementar 64/90 e a Ficha Limpa

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Capítulo 14

INELEGIBILIDADES LEGAIS: A LEI

COMPLEMENTAR 64/90 E A FICHA LIMPA

A Constituição Federal não trouxe um rol “fechado” de hipóteses de inelegibilidade

(numerus clausus), permitindo, ao revés, que lei complementar trouxesse outras figuras:

§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.

A Constituição não deu ao legislador complementar liberdade total para indicar novas figuras de inelegibilidade. Ele só pode fazê-lo para “proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato e a normalidade e legitimidade das eleições”. Para tanto, deverá considerar a “vida pregressa do candidato”, bem como por cobro na “influência do poder econômico” e no “abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”. Se for além, a norma será inconstitucional.

 

15 - As situações legais de inelegibilidade

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Capítulo 15

AS SITUAÇÕES LEGAIS DE INELEGIBILIDADE

Procede-se, a partir de agora, ao exame das situações que, nos termos da Lei Complementar 64, de 1990, com a redação da Lei da Ficha Limpa, promoverão inelegibilidade.

15.1 OS INALISTÁVEIS E OS ANALFABETOS

Lei Complementar 64/90

Art. 1º São inelegíveis:

I – para qualquer cargo: a) os inalistáveis e os analfabetos;

Esta primeira situação, de inelegibilidade absoluta, já foi versada em trecho anterior deste estudo, porque simplesmente repete o texto do art. 14, § 4º, da Constituição.

15.2 A PERDA DO MANDATO PARLAMENTAR

Art. 1º São inelegíveis:

I – para qualquer cargo: b) os membros do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa e das

Câmaras Municipais que hajam perdido os respectivos mandatos por infringência do disposto nos incisos I e II do art. 55 da Constituição Federal, dos dispositivos equivalentes sobre perda de mandato das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios e do Distrito Federal, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos oito anos subsequentes ao término da legislatura.

 

16 - Ação de Impugnação ao Pedido de Registro da Candidatura

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Capítulo 16

AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO AO PEDIDO DE

REGISTRO DA CANDIDATURA

O partido político faz a convenção para escolha dos candidatos entre os dias 20 e 5 de agosto do ano eleitoral. Tem, depois, o prazo do dia 15 de agosto, 19:00 horas, conforme art. 11 da Lei 9.504/97, para fazer a inscrição do candidato, perante a Justiça

Eleitoral. Se não o fizer, o candidato pode fazê-lo no prazo de 48 horas depois da publicação da lista dos candidatos pela Justiça Eleitoral (art. 11, § 4º), desde que comprove ter sido escolhido na convenção partidária. Apresentado o pedido, surge o ensejo para o Poder Judiciário, de ofício, examinar a regularidade da candidatura, reconhecendo eventual falta de condições de elegibilidade ou a presença de inelegibilidades. Conforme a súmula nº 45 do TSE:

Nos processos de registro de candidatura, o Juiz Eleitoral pode conhecer de ofício da existência de causas de inelegibilidade ou da ausência de condição de elegibilidade, desde que resguardados o contraditório e a ampla defesa.

 

17 - Financiamento e gastos de campanha

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Capítulo 17

FINANCIAMENTO E GASTOS DE CAMPANHA

17.1 O FINANCIAMENTO DAS CAMPANHAS ELEITORAIS

A política é o meio imprescindível para que, numa sociedade democrática, se resolvam pacificamente as tensões sociais, permitindo o debate de ideias, a composição de interesses em conflito e a disputa organizada pelo poder. Não é, porém, isenta de custos econômicos: a manutenção dos partidos políticos e a realização das campanhas eleitorais implicam o gasto de valores vultosos. A escolha feita até hoje pelo país – eleições proporcionais com listas abertas, em circunscrições enormes – é a mais cara de todas as opções. O financiamento das campanhas eleitorais se mostrou um foco de corrupção, favores ilícitos e venalidade de muitos representantes populares no Brasil. Interesses que se ocultam são lembrados para custear a campanha de candidatos; se eles forem eleitos, ficarão vinculados a tais interesses, devotando seus mandatos a eles e não ao povo que devem representar1. Esse cenário contribuiu para que o Supremo Tribunal Federal, em

 

18 - A propaganda eleitoral

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Capítulo 18

A PROPAGANDA ELEITORAL

18.1 GENERALIDADES

O conceito de propaganda foi definido pelo TSE como sendo: o ato que leva ao conhecimento geral, ainda que de forma dissimulada, a candidatura, mesmo que apenas postulada, a ação política que se presente desenvolver ou as razões que induzam a concluir que o beneficiário é o mais apto ao exercício da função pública

(Ac. 15.732/MA, DJ de 7-5-1999, Rel. Min. Eduardo Alckmin).

Sem tais características, também denominadas de “circunstâncias eleitorais”, poderá haver mera promoção pessoal de algum candidato – apta, em determinadas situações, a configurar abuso de poder econômico ou dos meios de comunicação social –, mas não propaganda eleitoral.

A propaganda é indispensável para propiciar ao eleitor informações que lhe permitirão escolher candidatos e partidos que apoiará. A propaganda eleitoral, todavia, não

é livre. A Lei 9.504/97 traz um sem número de exigências e restrições, cujo descumprimento pode sujeitar os responsáveis a sanções cíveis e criminais. Observa-se que a cada alteração da lei eleitoral, as restrições são aprofundadas. O escopo do legislador parece não ser apenas o de evitar o abuso do poder político e econômico ou o uso indevido dos meios de comunicação social, mas reduzir o custo das campanhas eleitorais. É por essa razão, por exemplo, que se proíbem os outdoors, que se limita o tamanho de cartazes, se proíbe o “envelopamento” de automóveis de grandes proporções e visibilidade e se reduziu o tempo de campanha para cerca de quarenta e cinco dias. As restrições favoreceriam, por igual, o controle de gastos das campanhas e aumentariam as chances de candidatos menos afortunados financeiramente.

 

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