Administração Pública, 5ª edição

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O objetivo principal desta obra é investigar a relação da causalidade entre o poder político, o poder econômico e o poder social. Para o autor, a complexidade da interligação entre esses três poderes deve ser analisada de maneira mais profunda, esquivando-se de críticas ideológicas a setores como mídia e empresários, entre outros, firmando-se na transparência e na qualidade dos serviços públicos prestados à sociedade. _x000D_
Somente compreendendo de forma mais aprofundada a importância da modernização do Estado é que se terá a possibilidade de ofertar serviços públicos de qualidade à população brasileira, construindo e consolidando cada vez mais a cidadania e a democracia no Brasil._x000D_
Livro-texto para a disciplina Administração Pública dos cursos de graduação e pós-graduação em Administração, Economia, Contabilidade, Ciências Políticas, Sociologia e Direito. Leitura complementar para as disciplinas Finanças Públicas, Políticas Públicas e Economia Política._x000D_
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32 capítulos

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1 - Ciência política, Estado, governo e Administração Pública

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CIÊNCIA POLÍTICA,

ESTADO, GOVERNO E

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

“A Administração é a parte predominante do governo;

é o governo em ação; é o executivo, atuante, o aspecto mais proeminente do governo.”

Woodrow Wilson (1887)

O CONCEITO CLÁSSICO E MODERNO DE POLÍTICA

A expressão política é derivada do adjetivo originado de polis – politikós –, que significa tudo o que se refere à cidade e, por decorrência, o que é urbano, civil, público, inclusive sociável e social. O termo política foi usado durante séculos para designar principalmente obras dedicadas ao estudo daquela esfera de atividades humanas, que se referem de algum modo às atividades do Estado. No período moderno, o termo perdeu seu significado original e foi substituído, pouco a pouco, por outras expressões. Assim, passou a ser identificado como “Ciência do Estado”,

“Doutrina do Estado”, “Ciência Política”, “Filosofia Política”, entre outros. Dessa forma, passou a ser utilizado para identificar atividades ou conjunto de atividades que, de alguma forma, têm como ponto de referência a polis, ou seja, o Estado.1

 

2 - Teorias sobre a origem do Estado

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TEORIAS SOBRE A

ORIGEM DO ESTADO

“República é um reto governo de vários lares e do que lhes é comum, com poder soberano.”

Jean Bodin (1530-1596). Les six livres de la République

(1593)

“O Estado moderno, desde o seu surgimento, apresenta dois elementos que diferem dos Estados que existiram no passado: o primeiro é a autonomia, na qual se verifica a plena soberania do Estado; e o segundo é que o Estado se torna uma organização distinta da sociedade civil, embora seja expressão desta.”

J. Matias-Pereira (2016a)

O Estado pode ser aceito como um fenômeno histórico. Sob a ótica histórica torna-se possível aprofundar a compreensão sobre a sua evolução ao longo do tempo. Antes do surgimento do Estado moderno havia quatro formas de Estado: a sociedade nômada, cuja organização era muito primitiva; o Estado-cidade

(ou cidade-Estado), que surge com a Grécia Antiga, cuja sociedade era bastante sofisticada; o império burocrático, que foi adotado na China; e o Estado feudal, que a partir dos excedentes agrícolas criou as condições básicas para acelerar o dinamismo de mercado.

 

3 - Estado, nação e soberania

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ESTADO, NAÇÃO E SOBERANIA

“O conceito de Estado envolve três dimensões específicas, que interagem e se complementam: a sociológica, a política e a constitucional. É nessa organização estatal, com território definido, organizada política, social e juridicamente, que o cidadão exerce a cidadania.”

J. Matias-Pereira (2016a)

O conceito de Estado é impreciso na ciência política. É comum confundir Estado com governo, com Estado-nação ou país, e mesmo com regime político ou com sistema econômico. Na tradição anglo-saxã, fala-se em governo, e não em Estado.

Dessa forma, perde-se a distinção entre governo e Estado, o primeiro entendido como a cúpula político-administrativa do segundo. Na tradição europeia, o Estado

é frequentemente identificado ao Estado-nação, ou seja, ao país. Expressões como

Estado liberal ou Estado burocrático são normalmente uma indicação de que a palavra Estado está sendo utilizada como sinônimo de regime político. Por sua vez, as expressões do tipo Estado capitalista ou Estado socialista identificam o Estado com um sistema econômico (BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 86).

 

4 - Pluralismo e federalismo

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PLURALISMO E FEDERALISMO

“Parto do pressuposto de que uma característica chave da democracia é a contínua responsividade do governo às preferências de seus cidadãos, considerados como politicamente iguais. [...] gostaria de reservar o termo ‘democracia’ para um sistema político que tenha, como uma de suas características, a qualidade de ser inteiramente, ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidadãos.”

Robert Dahl (1971)

“O Estado federal pressupõe a coexistência de dois ordenamentos estatais: um Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.”

Georg Jellinek (1851-1911)

É importante destacar, no campo do pluralismo, a contribuição dos autores que desenvolveram as teorias “pluralistas” do Estado e da ação política. Citam-se entre eles, Laski, Cole e Hirst,1 da corrente europeia; e Truman, Dahl e Lindblom, da vertente norte-americana.

Na teoria pluralista, a divisão da autoridade impede que o governo adote medidas apressadas, muitas vezes imprudentes, e pode impedir também toda e qualquer medida quando houver discordância entre centros importantes de poder.

 

5 - Ciência política, governo e Administração Pública

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CIÊNCIA POLÍTICA, GOVERNO

E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

“O mundo da política não leva ao céu, mas sua ausência é o pior dos infernos.”

Nicolau Maquiavel (1469-1527), O príncipe (1532)1

INTRODUÇÃO

A política, como uma ciência crítica da realidade, tem na utopia sua referência. A ciência política preocupa-se em analisar fatos, ações e o funcionamento de instituições. Cuida de avaliar também os resultados das ações e das políticas implantadas. Ela descreve, por meio dos fatos, os distintos interesses que justificam e orientam as ações em uma direção, e não em outra, em um determinado momento histórico e contexto específico.

Torna-se relevante, em uma primeira aproximação, destacar que ciência política

é um ramo das ciências sociais modernas com relativa autonomia, que dedica sua atenção à esfera do poder, assim como Economia Política se dedica à produção, ou a Sociologia às relações sociais, por exemplo. Dedicando-se aos estudos do poder, a Ciência Política pretende investigar os fenômenos relacionados a ele – dos mais simples aos mais complexos –, estabelecendo, igualmente, conceitos e teorias sobre as relações políticas, que podem abranger desde uma empresa até um determinado Estado.

 

6 - Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar

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ORIGEM E TRAJETÓRIA DO MODELO

DE ESTADO DO BEM-ESTAR

“O Estado de bem-estar social se efetiva quando o Estado atua de forma concreta na proteção e promoção do bem-estar social e econômico das populações mais desprotegidas.

Para isso é necessário uma boa governança, traduzida em políticas públicas sociais consistentes.”

Matias-Pereira (2017a)

O processo de gestação do Estado Social no continente europeu tem início com as revoltas e tentativas de revolução dos anos 1848 e com a Comuna de Paris, em

1871. Por sua vez, as motivações para a criação do Estado do Bem-Estar estavam presentes nas profundas desigualdades provocadas pela Revolução Industrial, na urbanização e nas consequências econômicas e sociais provocadas pelas depressões econômicas e as guerras. Para Karlsson (2001), a decisão de utilizar a “política social”, como um instrumento para se alcançar a eficiência econômica, incorporou-se no

Socialismo Fabiano inglês, no Socialismo Funcional Sueco e no Marxismo Austríaco.

 

7 - Teoria da burocracia

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TEORIA DA BUROCRACIA

“Todo poder procura suscitar e cultivar a fé na própria legitimidade. Todo poder se manifesta e funciona como administração.”

Max Weber (1982)

INTRODUÇÃO

Merece destaque nos estudos Max Weber (1864-1920) e seu livro A ética protestante e o espírito do capitalismo, no qual argumenta que o capitalismo é um sistema econômico baseado em ações racionalmente calculadas para obter um lucro continuado, ou seja, não é simplesmente dirigido pela ânsia pelo lucro, pela ganância.

Para o autor, o capitalismo, assim como a ciência, o direito, a arte, a organização acadêmica e o Estado, não é exclusividade do mundo ocidental moderno; ações capitalistas seriam observáveis e relatadas em vários períodos e locais no mundo

(WEBER, 2010).1

Weber (2010) busca compreender um fenômeno observado na transição do século

XIX para o XX, a ocorrência de um nível de desenvolvimento capitalista mais elevado nos países de confissão protestante e uma proporção maior de protestantes entre os detentores de capital, aqueles mais qualificados e, como corolário, integrantes das camadas superiores. No seu estudo, o autor conclui que o “espírito” do capitalismo

 

8 - Governo, Administração Pública e sociedade civil

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GOVERNO,

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

E SOCIEDADE CIVIL

“O objetivo do estudo administrativo é salvar os métodos executivos da confusão e alto custo do experimento empírico e baseá-los em fundamentos firmemente arraigados em princípios estáveis.”

Woodrow Wilson (1887)

INTRODUÇÃO

O Estado, num sentido amplo, é a sociedade política e juridicamente organizada em determinado território, dotado de soberania; o governo, por sua vez, é o núcleo estratégico ocupado de forma temporária por indivíduos que definem os objetivos, diretrizes e metas do Estado; e administração pública é a máquina estatal que viabiliza a vontade política do governo.

Nesse contexto, assinala Bandeira de Mello (2013) que a função do Estado ou função pública, no Estado Democrático de Direito, é a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público, mediante o uso de poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem jurídica.

É sabido que governar está relacionado a adotar medidas e/ou decisões para atender às necessidades públicas. Nesse sentido, argumenta Motta (1991, p. 15) que:

 

9 - Governabilidade, governança e accountability

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GOVERNABILIDADE,

GOVERNANÇA E ACCOUNTABILITY

“Governança é um fenômeno mais amplo que governo; abrange as instituições governamentais, mas implica também mecanismos informais, de caráter não governamental, que fazem com que as pessoas e as organizações dentro da sua área de atuação tenham uma conduta determinada, satisfaçam as suas necessidades e respondam as suas demandas.”

James N. Rosenau (2000)

INTRODUÇÃO

Os conceitos de governabilidade e governança aparecem de forma sistemática na literatura contemporânea sobre o Estado e políticas públicas. Desse modo, a capacidade política de governar, ou seja, a governabilidade, seria resultante da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, e a governança, por sua vez, decorreria da capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, do governo de realizar políticas (MATIAS-PEREIRA, 2010a).

Observa-se que o conceito de governança utilizado com maior frequência na atualidade é o adotado pelo Banco Mundial, segundo o qual governança pode ser aceita como a forma com que os recursos econômicos e sociais de um país são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento. Para diversos autores, entretanto, esse conceito não passa de uma reformulação do conceito de governabilidade.

 

10 - Cultura nas organizações públicas

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CULTURA NAS

ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS

“Cultura é um sistema de significados que cria algum tipo de identidade compartilhada.”

Clifford Geertz (1989)

As organizações públicas – responsáveis pela prestação de serviços para a sociedade – podem ser aceitas como sistemas complexos, interdependentes e dinâmicos. Atuam e interagem no seu ambiente, de forma ininterrupta e de maneira coerente, por meio de pessoas e tecnologias, trocas de informações e das estruturas organizacionais. Buscam, no cumprimento de suas atividades, alcançar o melhor desempenho possível e, assim, atender de maneira efetiva e com qualidade as demandas da população.

Para Shepherd e Valencia (1996, p. 103-128), as situações que dificultam a administração de organizações públicas são as seguintes:

• a Administração Pública oferece, principalmente, serviços dos quais ela detém o monopólio, o que propicia que sejam produzidos de maneira ineficiente;

• o controle dos eleitores sobre os políticos é normalmente imperfeito, uma vez que organizações políticas destinadas a representar os eleitores dificilmente trabalham sem atrito;

 

11 - Reformas e transformações na Administração Pública

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REFORMAS E TRANSFORMAÇÕES

NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

“Em termos gerais a função e atitude governamental tem pelo menos três aspectos complementares que servem para diferençar o governo de todas as demais instituições e atividades: largueza de objetivo, impacto e consideração; responsabilidade pública; caráter público. Nenhuma instituição não governamental tem a amplitude do governo.”

Paul H. Appleby (1945)

“A reforma e modernização do Estado, com a redefinição de suas relações com a sociedade,

é um processo eminentemente político.”

CLAD (1998)

INTRODUÇÃO

O debate sobre a democracia, ao longo do século XIX, se desenvolveu principalmente por meio do confronto entre liberalismo e socialismo. O ponto de partida para concepção liberal de Estado foi o discurso de Benjamim Constant sobre A liberdade dos antigos comparada com a dos modernos. Para ele, a liberdade dos modernos é a liberdade individual em sua relação com o Estado aquela liberdade de que são manifestações concretas as liberdades civis e política; enquanto a liberdade dos antigos, que se tornou impraticável e danosa, é a liberdade como participação direta na formação de leis pelas assembleias. Nesse contexto, foi se afirmando por meio dos escritores liberais que a única forma de democracia compatível com o

 

12 - A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e reforma do Estado no Brasil pós-1930

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A TRAJETÓRIA DAS REFORMAS

ADMINISTRATIVAS, MODERNIZAÇÃO

ADMINISTRATIVA E REFORMA DO

ESTADO NO BRASIL PÓS-1930

GOVERNO GETÚLIO VARGAS – DÉCADA DE 1930

Com a chegada ao poder do governo Getúlio Vargas, nos anos 1930, tem início a implantação do modelo de administração burocrática no Brasil. Esse modelo surge no bojo do processo da industrialização brasileira. Nesse processo, o Estado passa a ter uma função decisiva, visto que passou a intervir fortemente no setor produtivo de bens e serviços. Com essa reforma promovida pelo governo Getúlio

Vargas – executada por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes –, a Administração

Pública é submetida a um forte processo de racionalização. Esse esforço viabilizou a criação das primeiras carreiras burocráticas, bem como a busca de adotar o concurso como forma de acesso ao serviço público. Fica evidenciado que a implantação da Administração Pública burocrática está relacionada à modernização do sistema capitalista existente no Brasil.

 

13 - O esgotamento do modelo de intervenção estatal

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O ESGOTAMENTO DO MODELO

DE INTERVENÇÃO ESTATAL

A crise do petróleo, ocorrida em 1973, foi a responsável por deflagrar os mecanismos que provocaram o esgotamento do antigo modelo de intervenção estatal, nos moldes burocráticos. A crise econômica mundial, que teve início naquela década, pôs fim à era de prosperidade que havia sido iniciada no pós-Segunda

Guerra Mundial. Nesse período, tanto os países capitalistas desenvolvidos quanto os subdesenvolvidos (inclusive o Brasil), bem como países do bloco socialista, experimentaram elevadas taxas de crescimento econômico.

Quatro fatores socioeconômicos contribuíram decisivamente para agravar a crise do Estado gerada no pós-guerra:

1. Crise econômica mundial – iniciada em meados dos anos 1970 e agravada ao longo dos anos 1980. Observa-se que, a partir de 1979, o padrão de crescimento baseado no financiamento externo ou estatal, por meio do investimento direto do Estado ou do investimento privado subsidiado, que havia prevalecido durante a década de 1970, entrou em crise, quando o fluxo de financiamento externo líquido cessou em 1982. Diante desse novo cenário, as economias da maioria dos países enfrentaram um grande período recessivo, sem o retorno aos índices de crescimento econômico atingidos nas décadas de 1950 e 1960.

 

14 - O debate da reforma da Administração Pública

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14

O DEBATE DA REFORMA DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

“Para apreciar a natureza geral e a importância da responsabilidade administrativa é preciso compreender o significado da burocracia no Estado moderno.”

Arthur A. Maass e Laurence I. Radway (1949)

INTRODUÇÃO

As ideias que fundamentam as propostas de reforma na Administração Pública não é um assunto novo. Isso está explicitado, por exemplo, na conceitualização de uma forma mais racional de administração dos assuntos públicos proposta por Weber no final do século XIX – o paradigma burocrático –, definindo a separação entre a política e a administração (que teve como referência os estudos seminais de Wilson, de 1887). Assim, o surgimento da Nova Administração Pública, proposta na década de 1960, pode ser considerado esforço relevante para confrontar as noções que eram aceitas naquele período em relação à Administração Pública. Observa-se, nesse sentido, que mesmo não sendo o tema da reforma do setor público uma novidade no

 

15 - A reforma gerencial do Estado brasileiro

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A REFORMA GERENCIAL DO

ESTADO BRASILEIRO

INTRODUÇÃO

No Brasil, a expressão desse ideário ocorre no processo de reforma do aparelho de Estado, o qual, além de dar importância às formas clássicas da accountability política (regras processuais, auditorias e revisão parlamentar), instituiu “três formas de accountability gerencial: controle por resultados contratados, pela competição controlada e pelo controle social” (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 158). Para este autor, as três instituições organizacionais básicas da reforma foram as agências reguladoras, as agências executivas e as organizações sociais.

O NOVO GERENCIALISMO E O PROCESSO DE REDEMOCRATIZAÇÃO

O consenso que se formou em relação à necessidade de reformar o Estado fica evidenciado na pauta de objetivos definidos para a reforma (PDRAE/MARE,

1995). Nesse contexto, podemos identificar dois importantes paradigmas: o novo gerencialismo e a perspectiva democratizante. É perceptível que o denominado novo gerencialismo contém um paradigma hegemônico, e que a perspectiva democratizante é menos formalizada conceitualmente. Não devemos desconsiderar, entretanto, que dela resultam diversas experiências locais de inovação gerencial e de democratização do Estado.

 

16 - Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial

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MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA PATRIMONIALISTA,

BUROCRÁTICA E GERENCIAL

INTRODUÇÃO

A Administração Pública pode ser aceita como o aparelho de Estado organizado com a função de executar serviços, visando à satisfação das necessidades da população. Nesse sentido, se apresenta como uma organização que tem o objetivo de pôr em prática funções políticas e serviços realizados pelo governo.

Em outras palavras, é um conjunto de atividades destinadas à execução de obras e serviços, comissionados ao governo para o interesse da sociedade. Existem na trajetória da Administração Pública – a partir do surgimento do Estado moderno – três diferentes formas de atuação: Administração Pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial.

Observa-se que o Estado se apresenta concomitantemente como um sistema político e uma organização. Ele nasce com um sistema político absoluto, passa a ter um sistema político liberal ao longo do século XIX, e adota a democracia no século XX. Por sua vez, como organização, o Estado nasce como uma organização patrimonial, atravessa o século XIX e chega quase até o final do século XX como burocrático. No final do século XX, passa a ser uma organização gerencial.

 

17 - Funções de governo e da Administração Pública

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FUNÇÕES DE GOVERNO E DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

“As instituições são como regras formais ou informais idealizadas pelos homens, para criar ordem ou reduzir a incerteza das trocas. Nesse sentido, as instituições e organizações afetam o desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interações humanas, reduzam as incertezas e induzam a cooperação, diminuindo os custos das transações.”

Douglas North (1990)

“Os fatores que medem o nível de competitividade de um país no cenário mundial são: desempenho econômico; eficiência, eficácia e efetividade do governo; ambiente de negócio e infraestrutura. Em todos eles, direta e indiretamente, o Estado, por meio da Administração Pública, está presente.”

Matias-Pereira (2017a)

As expressões Governo e Administração Pública, em geral, são citadas com o mesmo significado. Trata-se de uma visão equivocada, visto que existe uma divisão bastante clara entre os dois, ou seja, Governo e Administração são termos que interagem, mas possuem significados distintos. Ao abordar esse tema, sustenta

 

18 - Modelos de Estado, Governo e Administração Pública

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18

MODELOS DE ESTADO, GOVERNO

E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

“Não existe Estado sem um princípio unificador.”

Norberto Bobbio (2003)

INTRODUÇÃO

O debate sobre a articulação entre o Estado e a Administração Pública é tão importante que necessita ser situado de acordo com o conceito de Estado. O Estado pode ser aceito como um conjunto de instituições criadas, recriadas e ajustadas para administrar conflitos e tensões em um determinado território, ou seja, a noção de conflito e tensão é essencial a esse conceito. Por ser um ente abstrato, o Estado se materializa por meio de instituições, que são o Executivo, o Legislativo, o Judiciário, as forças militares, os governos subnacionais e a Administração Pública. Todas essas instituições vão materializar e arbitrar esses conflitos e tensões que são levados para o Estado. O Estado que conhecemos foi criado e consolidado no século XX e, nas

últimas décadas, está sob forte questionamento, em especial sobre a sua capacidade de atender de forma adequada as crescentes demandas da sociedade.

 

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