Gestão Pública

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Esta obra equilibra conteúdos de Direito Administrativo e Administração, selecionados conforme um critério de utilidade continuada. Isso significa que esses conteúdos são ideias – definições, doutrinas, conceitos e ferramentas clássicas – de validade comprovada pela prática e de uso cotidiano, independentemente da conjuntura. Um livro, em resumo, para ser utilizado como texto no ambiente de aprendizagem, seja na graduação ou em escolas especializadas na capacitação de servidores públicos, e também como material de consulta profissional. Entre as características mais relevantes da obra destacam-se: • Roteiros para orientação da leitura em todos os capítulos, assim como objetivos de aprendizagem. • Ilustrações e quadros que resumem e realçam as ideias centrais. • Texto enxuto e direto, composto por itens em muitas passagens e organizado de forma a proporcionar leitura dinâmica e agradável. • Ideias e ferramentas do estado da arte. • Índice. Livro-texto para a disciplina Gestão Pública dos cursos de graduação, escolas de governo, especialização e programas de pesquisa na área de Gestão Pública. Leitura complementar para as disciplinas Direito Administrativo e Parcerias Público-Privadas. Conteúdo de grande interesse para servidores públicos e consulta profissional. Acompanhe as nossas publicações, cadastre-se e receba as informações por e-mail (Clique aqui!)

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Capítulo 1 - Administração: de que se trata?

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C APÍ TU LO 1

Administração: de que se trata?

PERCURSO DO CAPÍTULO

QUE SIGNIFICA

ADMINISTRAÇÃO?

ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

NATUREZA DA

ATIVIDADE DOS

ADMINISTRADORES

FUNDAMENTOS

JURÍDICOS DA

ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

HABILIDADES

GERENCIAIS

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Origem e significado da palavra administração e termos correlatos.

■■ Significado da expressão Administração Pública: como estrutura de órgãos e como atividade desempenhada.

■■ Fundamentos jurídicos da Administração Pública: regime jurídico administrativo, desafios da gestão pública e princípios constitucionais: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Gestao_Publica.indb 3

12/09/2017 14:56:48

4

C A P Í t u Lo 1

1.1. O que significa administração?

Askold Romanov | iStockphoto

 

Capítulo 2 - Teorias e escolas da Administração

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C APÍ TU LO 2

Teorias e escolas da

Administração

PERCURSO DO CAPÍTULO

ADMINISTRAÇÃO

COMO CORPO DE

CONHECIMENTOS

MAPA DA SELVA

DAS TEORIAS

ESCOLA

CLÁSSICA DA

ADMINISTRAÇÃO

MOVIMENTO DA

ADMINISTRAÇÃO

CIENTÍFICA

PENSAMENTO

SISTÊMICO

COMPORTAMENTO

ORGANIZACIONAL

HENRI FAYOL

LINHA DE

MONTAGEM

MÓVEL

ORGANIZAÇÃO

MODERNA

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Administração como área do conhecimento.

■■ Principais escolas do conhecimento sobre Administração: escola clássica, comportamento organizacional, pensamento sistêmico e enfoque contingencial.

■■ Administração científica e sua “descendência”.

■■ Funções e princípios da administração de Fayol.

■■ Complexidade e pensamento sistêmico.

■■ Modernidade e pós-modernidade organizacional.

 

Capítulo 3 - Organizações e burocracia

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C APÍ TU LO 3

Organizações e burocracia

PERCURSO DO CAPÍTULO

ORGANIZAÇÕES

PROCESSOS

ORGANIZACIONAIS

DIVISÃO DO

TRABALHO

CRITÉRIOS PARA

A DIVISÃO DO

TRABALHO

REPRESENTAÇÕES

COMPLEXAS DAS

ORGANIZAÇÕES

TIPOLOGIAS

ALTERNATIVAS

DISFUNÇÕES DA

BUROCRACIA

MAX WEBER E A

BUROCRACIA

APRENDIZAGEM

ORGANIZACIONAL

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Organizações.

■■ Divisão do trabalho e estrutura organizacional.

■■ Tipo ideal de burocracia segundo Max Weber.

■■ Tipologias alternativas ao tipo ideal de Weber.

■■ Modelo orgânico e modelo mecanicista de organização.

■■ Disfunções da burocracia.

■■ Aprendizagem organizacional.

Gestao_Publica.indb 42

12/09/2017 14:57:02

o r g A n i z Açõ e s e b u r o C r AC i A

3.1 Organizações

 

Capítulo 4 - Estado e Governo

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C APÍ TU LO 4

Estado e

Governo

PERCURSO DO CAPÍTULO

ESTADO

ELEMENTOS

DO ESTADO

INDEPENDÊNCIA

DE FUNÇÕES E

PODERES DO

ESTADO

GOVERNO

GOVERNANÇA

GOVERNABILIDADE

ACCOUNTABILITY

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Estado e seus elementos: soberania, território, povo e finalidade.

■■ Conflito de agência e governança.

■■ Governo, governabilidade e accountability.

■■ Como se dá a divisão dos poderes e quais as funções de cada um deles.

■■ Questões envolvendo a gestão do Poder Judiciário.

Gestao_Publica.indb 65

12/09/2017 14:57:14

66 

C A P Í TU LO 4

4.1 Estado

A palavra Estado advém do latim status (estar firme) e designa uma situação permanente de convivência ligada

à sociedade política.1 É citada pela primeira vez na obra O

Príncipe, de Maquiavel.

 

Capítulo 5 - Administração Pública

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C APÍ TU LO 5

Administração

Pública

PERCURSO DO CAPÍTULO

ORGANIZAÇÃO DA

ADMINISTRAÇÃO

ADMINISTRAÇÃO

DIRETA

AGÊNCIAS

REGULADORAS

ADMINISTRAÇÃO

INDIRETA

AUTARQUIAS E

FUNDAÇÕES

CONSÓRCIOS

ESTATAIS

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Organização administrativa do Estado: por desconcentração e por descentralização.

■■ Diferenciação entre Administração Direta e Indireta.

■■ Autarquias.

■■ Fundações.

■■ Estatais: empresas públicas e sociedades de economia mista.

■■ Consórcios.

■■ Agências reguladoras.

Gestao_Publica.indb 83

12/09/2017 14:57:17

84 

C A P Í TU LO 5

5.1 Organização da Administração

Pública: desconcentração e descentralização

A organização administrativa do Estado envolve o estudo da Administração Pública, sua desconcentração e descentralização. Trata-se de assunto relevante para a compreensão da estrutura burocrática e a reflexão de seu tamanho, regime jurídico, conformação normativa e mecanismos de planejamento, articulação e controle.

 

Capítulo 6 - Reformas da Administração Pública

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C APÍ TU LO 6

Reformas da

Administração

Pública

PERCURSO DO CAPÍTULO

CRONOLOGIA

ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA ATÉ 1930

MODELOS

DE GESTÃO

REFORMA DA

DÉCADA DE 1930

REFORMA

DE 1967

REFORMA

DE 1995

CONSTITUIÇÃO

DE 1988

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Resenha histórica da Administração Pública no Brasil.

■■ Influências sobre a Administração Pública brasileira: cameralismo, reforma pombalina e federalismo dos Estados

Unidos.

■■ Três principais reformas da Administração Pública após 1930: reformas de Vargas, de 1967 e 1995.

■■ Modelos de gestão: patrimonialista, burocrático e gerencial.

Gestao_Publica.indb 112

12/09/2017 14:57:23

R e f o r m a s d a A d m i n i s t r aç ão P ú b l i ca 

6.1 Cronologia

Na primeira parte deste capítulo, dividiremos a história da

 

Capítulo 7 - Organização político-administrativa

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O r g a n i z aç ão p o lí t i co - a d m i n i s t r at i va 

7.1 Forma de Estado federativa

A forma de Estado federativa é cláusula pétrea na Constituição brasileira de 1988. De acordo com o art. 60, § 4o, I, da

Constituição, não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado.

O federalismo se contrapõe ao Estado Unitário. Enquanto no Estado Federal há unidades federadas autônomas, no

Unitário, as divisões internas não possuem autonomia em relação ao ente central.

Segundo Dalmo de Abreu Dallari,1 são características do federalismo:

■■

■■

■■

■■

■■

■■

■■

■■

a Constituição como base jurídica; o surgimento de um novo Estado, quando um Estado resolve integrar a Federação; a proibição de secessão, pois, uma vez que os entes aderem à Federação, não é possível sair da Federação; a soberania do todo e a autonomia dos Entes Federativos; a repartição de competências entre os Entes Federados, fixada pela Constituição; renda própria para cada esfera de competência; desconcentração do poder político; nascimento de uma nova cidadania, pois há um novo

 

Capítulo 8 - Gestão municipal

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C APÍ TU LO 8

Gestão municipal

PERCURSO DO CAPÍTULO

DESAFIOS

PRÓPRIOS DO

MUNICÍPIO

ESTATUTO

DA CIDADE

CONSELHOS

MUNICIPAIS

MOBILIDADE

URBANA

DISCIPLINA

URBANÍSTICA

CONTROLADORIA

MUNICIPAL

FUNÇÃO SOCIAL

DA CIDADE

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Os desafios próprios da gestão municipal em função das competências constitucionais.

■■ O Estatuto da Cidade e seus principais instrumentos e inovações.

■■ A Lei da Mobilidade e a prioridade dada ao transporte público coletivo.

■■ A disciplina urbanística exigida pelo ordenamento jurídico.

■■ As múltiplas dimensões de realização da função social da cidade.

■■ A controladoria municipal.

■■ Os conselhos municipais, como instâncias de promoção da gestão democrática.

Gestao_Publica.indb 144

12/09/2017 14:57:29

 

Capítulo 9 - Serviços públicos

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C APÍ TU LO 9

Serviços públicos

PERCURSO DO CAPÍTULO

ATIVIDADES

DO ESTADO

SERVIÇOS

PÚBLICOS

PPP

CRITÉRIOS

PRINCÍPIOS

CONCESSÃO

E PERMISSÃO

CLASSIFICAÇÃO

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ os serviços públicos em comparação com as demais atividades do Estado.

■■ os critérios de identificação dos serviços públicos e sua insuficiência.

■■ conceito de serviço público.

■■ princípios setoriais do serviço público.

■■ classificação dos serviços públicos.

■■ delegação: concessão e permissão de serviços públicos.

■■ parcerias público-privadas: infraestrutura e desenvolvimento.

Gestao_Publica.indb 155

12/09/2017 14:57:30

156 

C A P Í TU LO 9

9.1 Serviços públicos nas atividades do Estado

O Estado desempenha as seguintes atividades: intervém na economia, exercita poder de polícia, presta serviços públicos e fomenta atividades de interesse público não privativas. Tal classificação é de Maria Sylvia Zanella Di Pietro,1 que desdobra as atividades estatais em quatro:

 

Capítulo 10 - Ciclo do planejamento governamental

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C AP ÍTU LO 10

Ciclo do planejamento governamental

PERCURSO DO CAPÍTULO

PLANEJAMENTO

INCERTEZA E

ESTRATÉGIA

ESTRATÉGIA

ADMINISTRAÇÃO

ESTRATÉGICA

LEI ORÇAMENTÁRIA

ANUAL

LEI DE DIRETRIZES

ORÇAMENTÁRIAS

PLANO

PLURIANUAL

ADMINISTRAÇÃO

ESTRATÉGICA NO

SERVIÇO PÚBLICO

BRASILEIRO

TRAMITAÇÃO

FERRAMENTAS DA

ADMINISTRAÇÃO

ESTRATÉGICA

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Processo de planejamento e incerteza sobre o futuro.

■■ Administração estratégica – nas empresas e na Administração Pública.

■■ Elementos normativos do planejamento e do orçamento na Administração Pública: PPA, LDO e LOA.

■■ Diretrizes, objetivos, metas e programas no planejamento estratégico da Administração Pública.

■■ Ferramentas da administração estratégica: modelo de negócios, análise Swot, balanced scorecard e mapa estratégico.

 

Capítulo 11 - Gestão das políticas públicas

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C AP ÍTU LO 11

Gestão das políticas públicas

PERCURSO DO CAPÍTULO

POLÍTICA E

POLÍTICAS

DEFINIÇÕES DE

POLÍTICAS

PÚBLICAS

TIPOS DE

POLÍTICAS

PÚBLICAS

CICLO DAS

POLÍTICAS

PÚBLICAS

GESTÃO DA

AVALIAÇÃO

AVALIAÇÃO DAS

POLÍTICAS

PÚBLICAS

TEORIAS E

MODELOS DE

ANÁLISE

LIMITAÇÕES E

UTILIDADES DO

MODELO DE CICLO

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Significados da palavra política e da expressão políticas públicas.

■■ Tipos de políticas públicas.

■■ Ciclo das políticas públicas: limitações e pontos fortes.

■■ Modelos de análise das políticas públicas – escolha racional-institucional, fluxos múltiplos, equilíbrio pontuado, coalizões de defesas, redes de políticas públicas.

■■ Critérios de avaliação das políticas públicas.

■■ Inserção das políticas no ciclo de planejamento governamental.

 

Capítulo 12 - Planejamento de projetos

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C AP ÍTU LO 12

Planejamento de projetos

PERCURSO DO CAPÍTULO

DEFINIÇÃO DE

PROJETO

EXPLORANDO

A DEFINIÇÃO

PROGRAMA

E PORTFÓLIO

CICLO DE VIDA

DO PROJETO

CRONOGRAMA

ESCOPO

DO PROJETO

ÁREAS DO

CONHECIMENTO

ADMINISTRAÇÃO

DE PROJETOS

ORÇAMENTO

DO PROJETO

PREPARAÇÃO

DO PLANO

DO PROJETO

MÉTODO DO

MARCO LÓGICO

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Programa, projeto e portfólio.

■■ Ciclo de vida, áreas do conhecimento e processos da gestão de projetos.

■■ Partes interessadas.

■■ Processo e ferramentas de planejamento e gestão de projetos.

■■ Planejamento de escopo, cronograma e orçamento.

Gestao_Publica.indb 202

12/09/2017 14:57:46

P L A n e j A m e n to d e P r o j e to s

12.1 Definição de projeto

203

 

Capítulo 13 - Controle da Administração Pública

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C AP ÍTU LO 13

Controle da

Administração

Pública

PERCURSO DO CAPÍTULO

CONTROLE

EXTERNO E

INTERNO

RECURSOS

ADMINISTRATIVOS

CONTROLE

LEGISLATIVO

CONTROLE

JUDICIAL

RESPONSABILIDADE

CIVIL DO ESTADO

ANTICORRUPÇÃO

IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ os controles que recaem sobre as atividades administrativas.

■■ quais os tipos de recursos administrativos.

■■ controle legislativo: político e financeiro.

■■ controle judicial da Administração Pública.

■■ configuração da improbidade administrativa.

■■ controle pela Lei Anticorrupção.

■■ controle social sobre a Administração Pública.

■■ sistema de responsabilidade civil do Estado.

Gestao_Publica.indb 220

12/09/2017 14:57:57

Co n t r o l e d a A d m i n i s t r aç ão P ú b l i ca  

 

Capítulo 14 - Eficiência e outras medidas de desempenho

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C AP ÍTU LO 14

Eficiência e outras medidas de desempenho

PERCURSO DO CAPÍTULO

DESEMPENHO E

EFICIÊNCIA

EFICIÊNCIA E

DESPERDÍCIO

PRODUTIVIDADE

EFICIÊNCIA E

PRODUTIVIDADE DA

ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

PENSAMENTO

ENXUTO NOS

SERVIÇOS E NA

ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

UNIVERSALIZAÇÃO

DO MODELO

JAPONÊS

SISTEMA

TOYOTA E

MODELO JAPONÊS

MÉTODOS PARA

APRIMORAR A

EFICIÊNCIA

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Desempenho, eficiência e produtividade.

■■ Desperdício.

■■ Ferramentas e projetos de aprimoramento do desempenho organizacional: Seis Sigmas, redesenho de processos e sistema Toyota de produção.

■■ Gestão enxuta e governo enxuto.

Gestao_Publica.indb 235

12/09/2017 14:58:00

236

C A P Í t u Lo 1 4

14.1 Desempenho e eficiência

 

Capítulo 15 - Qualidade na Administração Pública

PDF Criptografado

C AP ÍTU LO 15

Qualidade na

Administração

Pública

PERCURSO DO CAPÍTULO

SERVIÇOS

CLASSIFICAÇÃO

DOS SERVIÇOS

PÚBLICOS

COMO DEFINIR

QUALIDADE

PROCESSO DA

ADMINISTRAÇÃO

DA QUALIDADE

QUALIDADE COMO

ESTRATÉGIA

DE GESTÃO

INDICADORES DA

QUALIDADE

DOS SERVIÇOS

PÚBLICOS

SISTEMAS DE

GESTÃO DA

QUALIDADE

GESTÃO DA

QUALIDADE NA

ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

MODELO DE

EXCELÊNCIA

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Características dos serviços.

■■ Qualidade em serviços.

■■ Serviços fornecidos pela Administração Pública.

■■ Níveis da gestão da qualidade da gestão pública.

■■ Modelos de excelência em gestão pública.

Gestao_Publica.indb 254

12/09/2017 14:58:04

q uA L i d A d e n A A d m i n i s t r Aç ão P ú b L i C A

 

Capítulo 16 - Licitação pública

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C AP ÍTU LO 16

Licitação pública

PERCURSO DO CAPÍTULO

LICITAÇÃO

OBJETIVOS

CONTRATAÇÃO

DIRETA

PROCEDIMENTOS

SICAF E CADIN

CONVÊNIOS

MODALIDADES

FASES

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ licitação como processo em que um ente seleciona a proposta mais vantajosa para a celebração de contrato.

■■ objetivos da licitação: da contratação vantajosa, passando pela igualdade até o objetivo metacontratual de promoção do desenvolvimento nacional sustentável.

■■ hipóteses em que a lei admite a contratação direta.

■■ procedimentos e suas fases.

■■ modalidades.

■■ convênios e termos similares.

■■ Sicaf e Cadin.

Gestao_Publica.indb 274

12/09/2017 14:58:17

L i c i taç ão p ú b l i ca 

275

16.1 Conceito e natureza jurídica

16.2 Disciplina legal

Licitação é um procedimento administrativo pelo qual um ente seleciona a proposta mais vantajosa entre as oferecidas para celebração de contrato de seu interesse.

 

Capítulo 17 - Contratos administrativos

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C AP ÍTU LO 17

Contratos administrativos

PERCURSO DO CAPÍTULO

CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS

TRATAMENTO

LEGAL

CARACTERÍSTICAS

EXTINÇÃO

GESTÃO DE

CONTRATO

CLÁUSULAS

EXORBITANTES

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Conceito e natureza jurídica.

■■ Tratamento legal.

■■ Características.

■■ Cláusulas exorbitantes.

■■ Sistema de gestão de contratos.

■■ Extinção do contrato administrativo.

Gestao_Publica.indb 299

12/09/2017 14:58:20

300 

C A P Í T U LO 1 7

17.1 Definição e natureza jurídica

Um dos assuntos essenciais à gestão pública é a gestão dos contratos administrativos. As Administrações Públicas precisam contratar para desenvolver suas atividades cotidianas.

Existem contratos que suprem a Administração de serviços e bens necessários ao desempenho de suas atividades; e também há as contratualizações, para delegar à iniciativa privada o exercício de serviços públicos, cuja titularidade é estatal, conforme dispõe o art. 175 da Constituição.

 

Capítulo 18 - Gestão de parcerias com organizações da sociedade civil

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C AP ÍTU LO 18

Gestão de parcerias com organizações da sociedade civil

PERCURSO DO CAPÍTULO

TERCEIRO

SETOR

PARCERIAS COM

O PODER

PÚBLICO

ORGANIZAÇÕES

DA SOCIEDADE

CIVIL

OS E OSCIPS

PRESTAÇÃO

DE CONTAS

TERMOS E

ACORDO

CHAMAMENTO

PÚBLICO

PMIS

OBJETIVOS

Ao completar o estudo deste capítulo, você deverá ser capaz de compreender e explicar as seguintes ideias:

■■ Terceiro setor e parcerias com o Poder Público.

■■ Fomento.

■■ Organizações da Sociedade Civil.

■■ Organizações Sociais e Oscips.

■■ Procedimentos de Manifestação de Interesse Social (PMIS).

■■ Chamamento público.

■■ Termo de Colaboração, Termo de Fomento e Acordo de Cooperação.

■■ Monitoramento e prestação de contas.

Gestao_Publica.indb 312

12/09/2017 14:58:25

G e s tão d e pa r c e r i a s co m o r ga n i z açõ e s d a s oc i e d a d e c i v i l  

 

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