Coleção esquematizado® - Direito Financeiro

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Em linguagem clara e com método de ensino esquematizado, com recursos gráficos que auxiliam o estudo, Direito Financeiro Esquematizado foi concebido com o intuito de ser, essencialmente, didático.
A obra trata de temas como atividade financeira do Estado, lei de responsabilidade fiscal, despesas públicas, receitas tributárias, orçamento público, crédito público, fiscalização e controle.

 

126 capítulos

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1.1. ESTADO: ORIGEM, CONCEITO E ELEMENTOS

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O Estado e suas Atividades

JJ 1.1. 

ESTADO: ORIGEM, CONCEITO E ELEMENTOS

Considerando que o Direito Financeiro regula a estrutura e o exercício da atividade financeira estatal, e sendo esta um instrumento para o atingimento das finalidades do Estado1, resta evidenciado que o modo de ser e atuar do Estado e seus valores repercutem na configuração dos conceitos e institutos daquele ramo jurídico.

Assim, como bem observa Régis Fernandes de Oliveira, é inadmissível “estudar o fenômeno financeiro do Estado sem antes firmar noções específicas sobre o próprio Estado, para que as conclusões guardem estrita sintonia com as premissas em que se assentam”2. Isto porque, consoante leciona Raymundo Juliano Rêgo Feitosa,

“a atividade financeira do Estado se constitui em uma questão central na discussão mesmo do próprio Estado”3.

Portanto, tendo em vista que uma das chaves para a melhor compreensão das finanças públicas está no conhecimento dos aspectos fundamentais do Estado, procederemos neste capítulo a uma breve análise de alguns desses aspectos.

 

1.2. NECESSIDADES PÚBLICAS

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político (mantendo as seguranças interna e externa), jurídico (buscando o Estado de direito mediante a criação, execução e aplicação do ordenamento jurídico) e social (proporcionando à população em geral, e à sua faixa mais carente, em especial, condições de superação de sua insuficiência e necessidades de cunho educacional, de saúde, saneamento básico, lazer etc.)” (destaque no original)33.

Uma sociedade de natureza política como o Estado não tem um fim em si mesma. O fim do Estado, sociedade política que é, consiste em fornecer condições para os homens que a compõem (e que nela possuem direitos e deveres), inseridos noutros grupos que a integram — verdadeiras sociedades menores —, alcançarem os seus fins34.

Os autores que não consideram a finalidade como elemento essencial do Estado sustentam que já está implícita na ideia de sociedade. De fato, toda sociedade, qualquer que seja a sua natureza (cultural, comercial, política, partidária), pressupõe uma reunião de indivíduos para fins comuns35. Cumpre destacar, no entanto, que existe uma diferença fundamental que qualifica a finalidade do Estado: este busca o bem comum de certo povo, situado em determinado território. Há, portanto, uma finalidade própria do Estado, que lhe dá um caráter muito peculiar36.

 

1.3. ATIVIDADES DO ESTADO E ATIVIDADES DOS PARTICULARES

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JJ 1.3. ATIVIDADES

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DO ESTADO E ATIVIDADES DOS PARTICULARES

A vida social — o conjunto de atividades desenvolvidas em uma sociedade — é formada por dois setores, cujos contornos são delineados pela Constituição Federal: o estatal e o privado.

Pelo fato de o Estado ser criação do Direito, são as normas jurídicas que definem os contornos de suas atividades e, destarte, cada ordenamento jurídico é livre para decidir se o exercício de determinada atividade pertencerá ao Estado ou aos particulares. Ressalte-se que é matéria constitucional a definição do espaço público e do privado, cabendo apenas residualmente ao legislador infraconstitucional excepcionar essa ordem estabelecida60.

O Estado desenvolve apenas as atividades que a ordem pública expressamente lhe atribui, estando proibido de fazer o que a Constituição ou as leis não autorizam de modo explícito. No Brasil, por exemplo, a Constituição atribui ao Poder Público a exploração da navegação aérea (art. 21, inciso XII, alínea c) e do serviço de correio

 

1.4. SERVIÇOS PÚBLICOS

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O Estado e suas Atividades

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Pode-se concluir, pelo exposto, que só se excluem do campo privado as atividades que, segundo a Constituição Federal, são reservadas ao Estado, isto é, cujo exercício é a ele atribuído com exclusividade. É o caso, por exemplo, das hipóteses de monopólio da União (art. 177, CF/1988). Também é o caso dos serviços públicos (art. 175, caput,

CF/1988), que, segundo o próprio Texto Constitucional, somente podem ser prestados por particulares mediante ato estatal de delegação (concessão ou permissão).

É importante destacar o equívoco em que incorre o entendimento segundo o qual as atividades desenvolvidas pelo Estado são regidas pelo direito público, ao passo que as exercidas pelos particulares seriam regidas pelo direito privado. Como bem observa Carlos Ari Sundfeld, o que define a incidência de um ou outro ramo jurídico “é a atividade, não a pessoa envolvida”63. O direito público não é aplicável exclusivamente às relações das quais participem apenas as entidades governamentais, incidindo, de igual modo, por exemplo, nas prestações de serviços públicos por intermédio de concessionários e permissionários (art. 175, caput, CF/1988). O direito privado, por sua vez, não incide apenas nos vínculos entre particulares, sendo igualmente aplicável, por exemplo, às estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) que explorem atividade econômica (art. 173, § 1º, inciso II, CF/1988)64.

 

1.5. PODER DE POLÍCIA

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Logo, consoante a definição doutrinária transcrita, os serviços públicos pertencem ao setor público. Isto não significa que não possam ser prestados por particulares67, mas que o titular dos serviços é o Estado (por conseguinte, fica sempre sob o regime jurídico de direito público68). Não cabe, quanto a eles, a titularidade privada: o particular prestador dos serviços públicos deterá apenas a execução material deles, a ser efetuada nos termos e condições impostos unilateralmente pela autoridade estatal delegatária do seu desempenho.

Os serviços públicos, quanto aos seus destinatários, são classificados em duas categorias: gerais e específicos.

Serviços públicos gerais (também conhecidos como universais) são os prestados uti universi, isto é, atendem de forma indistinta a todos os cidadãos69, sendo, por conseguinte, insuscetíveis de utilização individual e mensurável. Atendem a toda a coletividade, sem objetivar usuários determinados70, como os de iluminação pública, de conservação e limpeza de logradouros e bens públicos etc. O serviço público geral

 

1.6. I NTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO

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Acerca do poder de polícia, uma controvérsia merece ser mencionada e é a que diz respeito à possibilidade de exercício do referido poder por particulares. Apreciando tal questão, assim se manifestou o Superior Tribunal de Justiça:

Ementa: (...) 3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia podem ser sumariamente divididas em quatro grupos, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento,

(iii) fiscalização e (iv) sanção.

4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e também a Administração sanciona aquele que não guarda observância ao CTB

 

1.7. QUESTÕES

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Quando se afirma que na intervenção por indução não há sanção jurídica, o que se pretende dizer é que inexiste, em tal modalidade interventiva, a chamada sanção punitiva, porquanto a denominada sanção premial não apenas está presente, como

é um dos principais instrumentos da citada modalidade interventiva, consoante leciona Rogério Emílio de Andrade: “As intervenções indiretas assumem na atualidade crescente importância, principalmente com a utilização de técnicas de sanções premiais, em que o direito é utilizado não apenas para limitar o poder político ou regulamentar as liberdades individuais, mas sim como instrumento de políticas públicas, conformando a realidade ao induzir comportamentos. (...) Em lugar de um direito que prescreve, temos um direito que confere competências, subsídios, prêmios, poderes, fazendo com que o particular voluntariamente se submeta aos planos governamentais. (...) Por meio de sanções premiais, que induzem determinados comportamentos premiados por isso, consegue-se, em grande parte, orientar as condutas necessárias à consecução dos objetivos políticos, ao mesmo tempo em que se afasta o risco de macular a intangibilidade das garantias e liberdades individuais”123.

 

2.2. A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO LIBERAL: A FISCALIDADE

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Num quadro sinótico, os campos em que se desenvolve a atividade financeira do

Estado ficam assim:

AÇÃO

CAMPO

JJ

Receitas públicas

JJ

Despesas públicas

JJ

Orçamento público

JJ

Crédito público

OBTER

DESPENDER

GERIR

CRIAR

JJ 2.2. A

FINALIDADE

Obtenção dos recursos necessários à realização dos fins visados pelo Estado (atendimento das necessidades públicas).

JJ

Emprego (utilização, aplicação), pelo Estado, dos recursos disponíveis para a realização de seus fins.

JJ

JJ

Administração e conservação do patrimônio público.

Captação de recursos monetários, por meio de operações de empréstimos, para aplicá-los aos gastos públicos, tanto para custear investimentos quanto para antecipar receita. É uma forma de dispor de capital alheio, mediante promessa de reembolso, como forma supletiva de receitas.

 

2.3. A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO INTERVENCIONISTA : A EXTRAFISCALIDADE

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A postura de neutralidade do Estado Liberal — e, especificamente, de sua atividade financeira — gerou contrastes chocantes: fortunas imensas se acumulavam nas mãos dos dirigentes do poder econômico; o luxo, a ostentação, a ânsia irrefreada de ganhar cada vez mais criaram o conflito entre as classes patronais e assalariadas.

Organizaram-se, nesse período, as grandes empresas, os trusts, os cartéis, os monopólios e todas as formas de abuso do poder econômico, acentuando-se cada vez mais o desequilíbrio social, enquanto o Estado Liberal, fiel à sua postura de simples “gendarme”, a tudo assistia de braços cruzados, limitando-se a policiar a ordem pública26.

JJ 2.3. �A

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO INTERVENCIONISTA: A EXTRAFISCALIDADE

Abstendo-se o Estado de intervir na ordem social e econômica, como observa

Clóvis do Souto Goulart, sua autoridade “revelou-se fraca e impotente para acudir os mais justos reclamos dos grupos sociais e, evidentemente, do indivíduo”27.

 

2.4. CIÊNCIAS QUE ESTUDAM A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

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Atividade Financeira do Estado

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Leciona, nesse sentido, Benvenuto Griziotti que “deben considerarse siempre como puntos de referencia de las finanzas los fines del Estado, concebidos unitariamente en el tiempo y en el especio, o sea según las tradiciones históricas, las fuerzas de lo presente y las tendencias para lo porvenir” (destaque no original)44.

No mesmo sentido é a percepção de Fábio Leopoldo de Oliveira, que, discorrendo sobre as características da atividade financeira do Estado Moderno, destaca: “O

Estado elege os meios e fins, através de critérios políticos vinculados à sua própria organização e às ideias econômicas dominantes”45.

A cada modelo de Estado (liberal ou intervencionista), ressalta Sylvio Santos

Faria, as atividades financeiras estatais “se amoldam como um corolário da teoria política dominante”, apresentando-se “como um meio auxiliar, um instrumento de execução das doutrinas e dos postulados políticos vigentes e caracterizadores do tipo estatal”46.

 

2.5. ESTADO DE DIREITO: A ORDENAÇÃO JURÍDICA DAS FINANÇAS PÚBLICAS

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citado: “Imagina-se uma forte separação entre esses dois âmbitos, mas ela não existe, pois se trata das duas faces da mesma moeda. Sem um não existe o outro. São antitéticos e complementares, devendo resultar em um equilíbrio que permita a convivência em sociedade”87.

Podemos dizer, então, que o Direito Tributário, assim como o Financeiro, cuida da atividade financeira do Estado, em virtude de a receita tributária estar no bojo dessa atividade.

JJ 2.5. 

ESTADO DE DIREITO: A ORDENAÇÃO JURÍDICA DAS FINANÇAS PÚBLICAS

Antes de adentrar o estudo de cada um dos campos em que se desenvolve a atividade financeira do Estado — estudo que, advirta-se desde já, será realizado sob o

ângulo essencialmente jurídico —, enfatizar-se-á, nas linhas seguintes, a relevância da noção de Estado de Direito para o surgimento e a evolução da disciplina jurídica das finanças públicas.

Como é sabido, o poder do Estado somente se caracteriza como poder jurídico quando organizado e exercido segundo princípios e regras de Direito. Assim, quando submetido o Estado ao império da lei (princípio da legalidade), surge o que se convencionou denominar Estado de Direito.

 

2.6. QUESTÕES

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conhecimento jurídico seja empregado nos estudos dos problemas que resultam da normatização da atividade financeira estatal103.

JJ 2.6. QUESTÕES

1. (FCC — TCE/GO — Técnico de Controle Externo — Área Administrativa — 2009) A atividade financeira do Estado: a) consiste na instituição e na arrecadação de tributos, bem assim na fiscalização sobre a arrecadação. b) tem como característica a instrumentalidade, porque a arrecadação não é a finalidade do Estado, mas o meio para atingir seus objetivos. c) exige a presença de pessoa jurídica de direito público ou privado concessionária de serviço público. d) compreende unicamente a atividade de elaborar o orçamento público. e) não tem conteúdo econômico.

2. (TCE/RR — Procurador de Contas — 2008) NÃO é uma característica da atividade financeira do Estado: a) a presença constante de uma pessoa jurídica de direito público. b) sua finalidade é a consecução do bem comum. c) a instrumentalidade, pois tal atividade é apenas um meio para o Estado atingir seus objetivos. d) conteúdo e objeto de cunho econômico-financeiro, referindo-se a dinheiro. e) a arrecadação de recursos é a principal finalidade de tal atividade.

 

3.1. CONCEITO DE “DIREITO”

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Direito Financeiro

JJ 3.1. 

CONCEITO DE “DIREITO”

Antes de adentrarmos propriamente a análise do Direito Financeiro, mister se faz iniciar os nossos estudos pelo conceito do todo unitário, do Direito, do qual o

Direito Financeiro faz parte, como um de seus ramos.

Observação: “Conceito” é a ideia que se tem acerca de dado objeto, ao passo que

“definição” é o resultado da operação lógica demarcatória dos limites que isolam o campo de irradiação semântica de uma ideia, noção ou conceito1. Apesar de concordarmos com a citada distinção, os referidos termos serão utilizados indistintamente nesta obra.

O termo “direito” pertence à classe das palavras plurívocas, isto é, das que possuem mais de um sentido. É o que João Maurício Adeodato chama de caráter multívoco do vocábulo2.

O primeiro sentido do vocábulo é como “norma” ou “conjunto de normas” que integram o ordenamento jurídico positivo formalmente válido3 e que disciplinam as ações (norma agendi) — é o chamado direito objetivo —, podendo ser definido, sob esse aspecto, como “sistema de imperativos autorizantes”4.

 

3.3. SISTEMA DO DIREITO POSITIVO E SISTEMA DA CIÊNCIA DO DIREITO

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descreve para prescrever que aquela é a descrição do que cogita” (destaque no original)15.

O Direito é tomado como objeto de estudo de uma ciência: a Ciência do Direito.

Por si só, não é ciência, como pretendem alguns16, mas apenas objeto dela17.

Enquanto o Direito se traduz nas normas jurídicas, a Ciência do Direito corresponde a um conhecimento do ponto de vista técnico-jurídico que tem por objeto aquelas normas em si mesmas18.

A Ciência Jurídica é, justamente na qualidade de ciência, descritiva: tem por finalidade conhecer de fora o Direito e descrevê-lo com base em seu conhecimento19, organizando logicamente aquele sistema de normas jurídicas e interpretando suas unidades e seu conjunto20. A Ciência do Direito, como destaca Marcello Cae­ tano, toma as normas jurídicas e interpreta-as, extrai delas o sentido que permita ligá-las a outras por meio de princípios informadores comuns, relaciona estes entre si e cria institutos doutrinários mediante a construção jurídica, articulando-os em sistema21.

 

3.4. DIREITO PÚBLICO E DIREITO PRIVADO

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e outorga ao conjunto o sentido superior de um todo organizado (sem contradições, sem lacunas, isento de ambiguidades e pronto para ser compreendido pelo destinatário), em condições, pois, de ser aplicado24. Em síntese: o ordenamento corresponderia ao direito positivo (direito posto), e o sistema, à Ciência do Direito.

No entanto, como bem observa Paulo de Barros Carvalho, não se pode negar a condição de sistema a um estrato de linguagem, tal como se apresenta o direito positivo25. Com efeito, consoante expõe o citado autor, qualquer tecido de linguagem terá, necessariamente, “aquele mínimo de racionalidade inerente às entidades lógicas, de que o ser sistema é uma das formas”26.

Assim, não é possível estabelecer diferença entre ordenamento jurídico e sistema jurídico27, posto que o primeiro, como “tecido de linguagem” que é, apresenta-se como um sistema.

Podemos, isto sim, estabelecer distinção entre direito positivo e Ciência do

 

3.5. DIREITO FINANCEIRO: CONCEITO

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A conceituação do que seja direito público, bem como sua diferenciação quanto ao direito privado, tem constituído um dos mais árduos temas da doutrina, que formulou diversos critérios para diferenciá-los, entre eles o critério do sujeito e o do interesse.

Com base no critério do sujeito (ou titular) da relação jurídica, diz-se que o direito é público quando rege as relações dos Estados entre si, ou do Estado e seus membros, enquanto o privado é aquele que rege a vida dos particulares38. Segundo o critério do interesse e da utilidade que envolve, seriam públicas as normas que tutelam interesses públicos (gerais), sendo privadas as normas que regulam interesses privados (individuais). Ambas as correntes são criticadas.

A dicotomia entre esses dois ramos cumpre várias funções, não havendo um critério único para diferenciá-las. Talvez adotar uma visão formalista facilitaria essa distinção: isso significa voltar a atenção para o regime jurídico criado pelas normas.

 

3.6. CONTEÚDO DAS NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO

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O Direito Financeiro, em nossa percepção, pode ser definido como o ramo didaticamente autônomo do direito, formado pelo conjunto harmônico das proposições jurídico-normativas que disciplinam as relações jurídicas decorrentes do desempenho da atividade financeira do Estado, exceto o que se refira à obtenção de receitas que correspondam ao conceito de tributos50.

Tal definição destaca que a autonomia do Direito Financeiro, como de qualquer outro ramo do direito, é exclusivamente didática, pois, embora destacado para efeito de estudo, relaciona-se com os demais ramos jurídicos.

A definição proposta ressalta, também, que o objeto do Direito Financeiro, como de qualquer outro ramo do direito, são relações jurídicas. Não quaisquer relações, mas somente as que surgem em consequência da atividade financeira estatal.

A referida definição exclui, no entanto, do campo do Direito Financeiro tudo quanto se refira à obtenção de receitas que correspondam ao conceito de tributos

 

3.7. RELAÇÃO DO DIREITO FINANCEIRO COM OUTROS RAMOS DO DIREITO

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esquecer a importância crescente que vem assumindo o chamado direito financeiro privado ou direito das finanças privadas relativo à disciplina dos múltiplos e variados instrumentos do mercado financeiro”64.

As normas (constitucionais e infraconstitucionais) sobre as Finanças Privadas brasileiras constituem o objeto material do chamado “Direito Financeiro Privado”. Na

Constituição em vigor, as normas sobre Finanças Privadas são reunidas em capítulo específico, denominado “Sistema Financeiro Nacional” (Capítulo IV, do Título VII).

Tal sistema, na terminologia adotada por José Afonso da Silva, é considerado parapúblico, consoante expõe: “Há dois sistemas financeiros regulados na Constituição: o público, que envolve os problemas das finanças públicas e os orçamentos públicos, constantes dos arts. 163 a 169; o parapúblico, que ela denomina de sistema financeiro nacional, que cuida das instituições financeiras creditícias, públicas ou privadas, de seguro, previdência (privada) e capitalização, todas sob estrito controle do Poder Público (art. 192). O Banco Central, que é instituição financeira65, constitui, em verdade, um elo entre as duas ordens financeiras (arts. 164 e 192)” (destaque no original)66.

 

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