Coleção esquematizado® - Direito Financeiro

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Em linguagem clara e com método de ensino esquematizado, com recursos gráficos que auxiliam o estudo, Direito Financeiro Esquematizado foi concebido com o intuito de ser, essencialmente, didático.
A obra trata de temas como atividade financeira do Estado, lei de responsabilidade fiscal, despesas públicas, receitas tributárias, orçamento público, crédito público, fiscalização e controle.

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3.1. CONCEITO DE “DIREITO”

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3

Direito Financeiro

JJ 3.1. 

CONCEITO DE “DIREITO”

Antes de adentrarmos propriamente a análise do Direito Financeiro, mister se faz iniciar os nossos estudos pelo conceito do todo unitário, do Direito, do qual o

Direito Financeiro faz parte, como um de seus ramos.

Observação: “Conceito” é a ideia que se tem acerca de dado objeto, ao passo que

“definição” é o resultado da operação lógica demarcatória dos limites que isolam o campo de irradiação semântica de uma ideia, noção ou conceito1. Apesar de concordarmos com a citada distinção, os referidos termos serão utilizados indistintamente nesta obra.

O termo “direito” pertence à classe das palavras plurívocas, isto é, das que possuem mais de um sentido. É o que João Maurício Adeodato chama de caráter multívoco do vocábulo2.

O primeiro sentido do vocábulo é como “norma” ou “conjunto de normas” que integram o ordenamento jurídico positivo formalmente válido3 e que disciplinam as ações (norma agendi) — é o chamado direito objetivo —, podendo ser definido, sob esse aspecto, como “sistema de imperativos autorizantes”4.

 

3.5. DIREITO FINANCEIRO: CONCEITO

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94

Direito Financeiro Esquematizado ®

Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho

A conceituação do que seja direito público, bem como sua diferenciação quanto ao direito privado, tem constituído um dos mais árduos temas da doutrina, que formulou diversos critérios para diferenciá-los, entre eles o critério do sujeito e o do interesse.

Com base no critério do sujeito (ou titular) da relação jurídica, diz-se que o direito é público quando rege as relações dos Estados entre si, ou do Estado e seus membros, enquanto o privado é aquele que rege a vida dos particulares38. Segundo o critério do interesse e da utilidade que envolve, seriam públicas as normas que tutelam interesses públicos (gerais), sendo privadas as normas que regulam interesses privados (individuais). Ambas as correntes são criticadas.

A dicotomia entre esses dois ramos cumpre várias funções, não havendo um critério único para diferenciá-las. Talvez adotar uma visão formalista facilitaria essa distinção: isso significa voltar a atenção para o regime jurídico criado pelas normas.

 

3.7. RELAÇÃO DO DIREITO FINANCEIRO COM OUTROS RAMOS DO DIREITO

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100 Direito Financeiro Esquematizado®

Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho

esquecer a importância crescente que vem assumindo o chamado direito financeiro privado ou direito das finanças privadas relativo à disciplina dos múltiplos e variados instrumentos do mercado financeiro”64.

As normas (constitucionais e infraconstitucionais) sobre as Finanças Privadas brasileiras constituem o objeto material do chamado “Direito Financeiro Privado”. Na

Constituição em vigor, as normas sobre Finanças Privadas são reunidas em capítulo específico, denominado “Sistema Financeiro Nacional” (Capítulo IV, do Título VII).

Tal sistema, na terminologia adotada por José Afonso da Silva, é considerado parapúblico, consoante expõe: “Há dois sistemas financeiros regulados na Constituição: o público, que envolve os problemas das finanças públicas e os orçamentos públicos, constantes dos arts. 163 a 169; o parapúblico, que ela denomina de sistema financeiro nacional, que cuida das instituições financeiras creditícias, públicas ou privadas, de seguro, previdência (privada) e capitalização, todas sob estrito controle do Poder Público (art. 192). O Banco Central, que é instituição financeira65, constitui, em verdade, um elo entre as duas ordens financeiras (arts. 164 e 192)” (destaque no original)66.

 

3.9. QUESTÕES

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108 Direito Financeiro Esquematizado®

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revogada, pelo término da vigência da lei que a revogou, não convalesce, a não ser que haja declaração expressa em lei nova que a restabeleça. No caso do § 4º do art.

24 da CF, contudo, o advento de normas gerais da União implica, apenas, a suspensão da eficácia do dispositivo estadual ou distrital, e não sua revogação. É por tal razão que, extinguindo-se a vigência da lei nacional de normas gerais, o dispositivo da lei estadual ou distrital — que, mesmo na vigência da lei de normas gerais, permanecia em pleno vigor — tem sua eficácia restabelecida, independentemente de declaração expressa de lei nova nesse sentido.

União

COMPETÊNCIA

LEGISLATIVA EM

MATÉRIA DE DIREITO

FINANCEIRO

Estados, Distrito

Federal e Municípios

Competência para elaborar normas gerais

(art. 24, § 1º, CF)

Competência suplementar

(art. 24, § 2º, CF), caso haja lei de normas gerais

 

4.3. LEIS COMPLEMENTARES

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4

Fontes do Direito Financeiro

JJ 4.3. 

115

LEIS COMPLEMENTARES

Em sentido restritivo — decorrente do sistema da Constituição de 1988 (conceito jurídico-positivo-formal) —, lei complementar é a espécie normativa autônoma prevista pela Constituição Federal que versa sobre matéria subtraída ao campo de atuação das demais espécies normativas do nosso direito positivo, demandando, para a sua aprovação, um quorum especial.

Sob o ponto de vista formal, lei complementar é aquela aprovada por maioria absoluta, de acordo com o art. 69 da CF.

Observação: Referindo-se a pessoas, “maioria” (sem adjetivo) pode ser definida como o primeiro número inteiro após a metade. Se for relativa a pessoas, não se deve definir maioria como “metade mais um”, pelo fato de que metade de número ímpar não é um número inteiro, não sendo possível considerar pessoas com números que não sejam inteiros.

“Maioria absoluta” é o primeiro número inteiro após a metade dos membros de cada Casa do Congresso Nacional ou do Congresso como um todo (no caso de sessão conjunta).

 

4.5. LEIS DELEGADAS

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122 Direito Financeiro Esquematizado®

JJ 4.5. 

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LEIS DELEGADAS

A doutrina clássica, como observa Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “sempre entendeu, e rigorosamente, que nenhum Poder tem o direito de abrir mão de sua função constitucional, ainda que parcial e temporariamente, passando seu exercício a outro”36.

Essa prática, contudo, veio a prevalecer nas legislações, sendo a lei delegada

(art. 68, CF) uma demonstração de tal tendência no direito brasileiro.

As leis delegadas são espécie normativa com idêntica força hierárquica das leis comuns (ordinárias). A diferença entre elas reside, tão somente, na autoridade que as elabora e promulga37. A lei delegada é editada pelo Presidente da República, em virtude de autorização prévia do Congresso Nacional (art. 68, caput, CF), expedida mediante resolução, bem como dentro dos limites nela traçados.

A resolução do Congresso Nacional deverá especificar o conteúdo da delegação, os termos de seu exercício e a sua duração (art. 68, § 2º, CF).

 

5.3. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DA LRF

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134 Direito Financeiro Esquematizado®

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No âmbito do PEF, apresentou-se um amplo conjunto de medidas de impacto mais imediato sobre as contas públicas para viabilizar o pretendido ajuste fiscal e garantir o cumprimento das metas de superávit primário estabelecidas para o triênio

1999-2001.

Também integrantes do processo, destacam-se as medidas de caráter estrutural, como a regulamentação da reforma da previdência (Emenda Constitucional n. 20, de 15.12.1998), além da regulamentação da reforma administrativa (Emenda Constitucional n. 19, de 04.06.1998), indispensável — segundo preconizado pelo Governo

Federal — à modernização gerencial do Estado.

As medidas de impacto mais imediato, segundo o Governo Federal, “eram indispensáveis, dado que as reformas estruturais não seriam suficientes para promover impacto expressivo nas contas públicas com a magnitude e velocidade necessárias”10.

A ênfase, contudo, foi mantida nas reformas estruturais. Implementá-las, na concepção do Governo Federal, “era fundamental para que o ajuste decorrente das medidas de curto prazo fosse percebido como permanente e, desse modo, produzisse os efeitos pretendidos na evolução do quadro macroeconômico”11.

 

5.10. QUESTÕES

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158 Direito Financeiro Esquematizado®

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Administrativa, salvo se “induza ou concorra para a prática do ato de improbidade”

(art. 3º, Lei n. 8.429/92)80.

JJ 5.9.3.5. 

Outras penalidades

As infrações dos dispositivos da LRF não estão sujeitas apenas às penalidades impostas pelo Decreto-Lei n. 2.848/40 (Código Penal), pela Lei n. 1.079/50, pelo

Decreto-Lei n. 201/67 e pela Lei n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa).

Com efeito, o art. 73 da Lei Complementar n. 101/2000 permite, ainda, a aplicação das penalidades previstas nas “demais normas da legislação pertinente”, o que autoriza o emprego de outras normas, como as da Lei n. 8.666, de 21.06.1993, que estabelece sanções penais pertinentes às normas de licitações e contratações públicas81.

Cite-se, ainda, a Lei Complementar n. 64, de 18.05.1990 (Lei das Inelegibilidades), segundo a qual a rejeição das contas prestadas gera a inelegibilidade82.

 

6.2. DESPESAS PÚBLICAS E DESPESAS PRIVADAS: DISTINÇÃO

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166 Direito Financeiro Esquematizado®

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Como se vê, a despesa pública é conceituada por Aliomar Baleeiro sob duas perspectivas:

PERSPECTIVA

LEGAL

PERSPECTIVA

INFRALEGAL

A despesa é vista como parte da lei orçamentária.

JJ

A despesa é considerada no plano da execução orçamentária.

JJ

A despesa pública é definida como o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o custeio dos diferentes setores da administração.

JJ

A despesa pública é definida como a aplicação de certo valor (em dinheiro) para execução de um fim a cargo do governo.

JJ

Sem discrepar da lição de Baleeiro, que dá ênfase a caracteres de fundo (aspectos metajurídicos) dos gastos públicos, a exemplo da realização do interesse público,

Eduardo Marcial Ferreira Jardim opta por definição que considera estritamente jurídica, qualificando como despesa pública “todo dispêndio previsto no orçamento”, por considerar que ela não pode ter finalidade estranha ao interesse público9. Tal conceituação, a despeito do mérito de procurar traduzir o significado jurídico do tema examinado, tem os inconvenientes de: usar a expressão “previsto”, quando o correto, em verdade, seria “fixado”, pois, como adiante veremos, em matéria de despesas públicas — ao contrário das receitas públicas —, as autorizações contidas na lei orçamentária possuem um caráter limitativo, proibindo a realização de gastos além dos créditos concedidos (art. 167, inciso II, CF); e

 

9.3. ESTÁGIOS

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9

Teoria Geral das Receitas Públicas

291

JJ 9.3. ESTÁGIOS

Segundo o art. 139 do Regulamento Geral de Contabilidade Pública (Decreto federal n. 15.783, de 08.11.1922), que regulamentou o Código de Contabilidade Pública (Decreto Legislativo n. 4.536, de 28.01.1922), toda receita do Estado percorre três estágios: a) fixação; b) arrecadação; e c) recolhimento.

O estágio de fixação, por sua vez, segundo o art. 140 do citado Regulamento

Geral, compreende a organização das estimativas e os lançamentos dos impostos diretos, taxas e contribuições individuais, depois de votado o orçamento. Colocando em ordem direta as mencionadas atividades próprias do estágio de fixação, João Angélico aponta como tais as seguintes: a) proposta orçamentária; b) conversão da proposta em orçamento público; e c) lançamento57.

Seriam três, assim, os estágios das receitas públicas, segundo o esquema proposto pelo Regulamento Geral de Contabilidade Pública: a) o de fixação (que compreenderia, por sua vez, três momentos: a proposta orçamentária, a conversão da proposta em orçamento público e o lançamento); b) o da arrecadação; e c) o do recolhimento. Tal esquema, contudo, contém algumas impropriedades.

 

9.8. QUESTÕES

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320 Direito Financeiro Esquematizado®

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JJ 9.8. QUESTÕES

1. (PGR — Procurador — 2012) Consoante a Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que estabelece normas gerais de direito financeiro, receita pública é aquela: a) Oriunda apenas do poder de império do Estado. b) Proveniente tão somente da alienação de bens, operações de crédito e amortização de empréstimos, envolvendo os recursos recebidos de pessoas de direito público ou privado, destinados ao atendimento de despesas de capital. c) Derivada exclusivamente das chamadas receitas de capital. d) Decorrente da entrada de recursos financeiros ao tesouro da pessoa política, a qualquer título, em caráter transitório ou definitivo, aumentando o patrimônio público ou não.

2. (FCC — TCE/PB — Auditor de Contas Públicas/Direito — 2006) Levando-se em consideração a classificação das receitas públicas, as contribuições de melhoria e os preços públicos são, respectivamente, receitas: a) tributárias e derivadas. b) originárias e derivadas. c) derivadas e originárias. d) ordinárias e extraordinárias. e) derivadas e ordinárias.

 

10.2. AS ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS NO DIREITO BRASILEIRO

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10

Receitas Tributárias

JJ 10.2. AS

329

ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS NO DIREITO BRASILEIRO

Tributo, conforme ressalta a doutrina, representa um gênero, o qual compreende várias espécies e subespécies, sob diferentes denominações, que se distinguem pela diversidade de regimes jurídicos atribuíveis a cada uma delas.

Todavia, não há na doutrina nacional consenso no que se refere ao problema do número das espécies tributárias existentes. Também não há entre os doutrinadores concordância total sobre a identificação de tais espécies, o que decorre, muitas vezes, de discordâncias terminológicas entre os autores, também acontecendo de, por vezes, alguns doutrinadores englobarem em uma única espécie o que outros autores desdobram em várias categorias.

Para uma melhor análise da questão, far-se-á, no presente item, primeiramente, um breve retrospecto do tratamento dispensado ao tema das espécies tributárias nas

Constituições brasileiras e em alguns textos normativos infraconstitucionais, passando-se, em seguida, a analisar os diversos posicionamentos doutrinários a respeito, após o que serão estudadas, uma a uma, as diversas espécies tributárias atualmente admitidas pelo ordenamento jurídico brasileiro.

 

10.11. QUESTÕES

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358 Direito Financeiro Esquematizado®

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De acordo com a referida disposição transitória, são desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Municípios relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes.

Nos termos do parágrafo único do art. 76-B do ADCT, excetuam-se da referida desvinculação: recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde

(art. 198, § 2º, incisos II e III, CF) e à manutenção e desenvolvimento do ensino

(art. 212, CF);

JJ receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;

JJ transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei;

JJ fundos instituídos pelo Tribunal de Contas do Município.

JJ

 

11.6. A RENÚNCIA DE RECEITA EM MATÉRIA DE ICMS E A “GUERRA FISCAL”

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11

Renúncia de Receita

389

conclui-se que pode ser definida como “comum” ou “concorrente”, pois cabe a qualquer das pessoas e órgãos mencionados no caput do art. 61 da CF/198883.

JJ 11.6. A

RENÚNCIA DE RECEITA EM MATÉRIA DE ICMS E A “GUERRA FISCAL”

O § 6º do art. 150 da CF/1988, logo após estabelecer que a competência exonerativa tributária tem a lei como instrumento hábil para seu exercício, traz o seguinte texto: “sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2º, XII, g”. Esse dispositivo, por sua vez, assim está redigido:

Art. 155. (...)

§ 2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte84:

(...)

XII — cabe à lei complementar:

(...) g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados85.

Assim, especificamente no caso do ICMS (art. 155, inciso II, CF/198886), além do § 6º do art. 150 da Constituição, há outro enunciado constitucional que delineia a produção normativa de exoneração tributária e segundo o qual a disciplina de benefício fiscal relativo ao citado imposto pressupõe consenso entre as unidades da

 

12.1. A DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS

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12

Repartição das Receitas Tributárias

JJ 12.1. A

DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS

Os entes políticos, detentores de competência administrativa e legislativa, necessitam de recursos financeiros para dar cumprimento aos deveres que a Carta Magna lhes impõe. Essa atribuição da renda própria a cada unidade federada assegura a autonomia dos entes federados no desempenho das obrigações decorrentes do pleno exercício de suas atribuições.

De fato, de nada adiantaria um Estado ou Município possuir autonomia política e administrativa sem a preservação da sua autonomia financeira, a qual é garantida pela Constituição de acordo com a discriminação de rendas estabelecida.

A discriminação constitucional das rendas tributárias é uma expressão genérica que compreende:

JJ a atribuição de competência tributária (também denominada partilha do poder tributário); e

JJ a repartição de receitas tributárias1.

Pela atribuição de competência, dividem-se, entre a União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios, parcelas do próprio poder de instituir e cobrar tributos.

 

12.3. CRITÉRIOS DE REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS

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436 Direito Financeiro Esquematizado®

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Nesse caso, a autonomia financeira da entidade da Federação é assegurada não pela atribuição de fontes próprias de arrecadação, como no sistema da atribuição de competências, mas sim pela garantia da distribuição de parte do produto arrecadado por determinada unidade para outra unidade10.

Observação: A determinação constitucional de repartição das receitas tributárias não infirma o pacto federativo, mas, ao contrário, pretende evitar a hipertrofia da

União em relação aos demais entes e do Estado perante o Município.

O direito de codividir receitas alheias, frise-se, só nasce para a pessoa política

“participante” quando aquela que detém a competência para criar o tributo o faz e desde que nascido in concreto o tributo, com a ocorrência do fato gerador. Sem a criação in abstracto do tributo e seu real nascimento, não existe o direito subjetivo à participação nas receitas tributárias11.

 

13.7. ENTREGA DOS RECURSOS DOS PODERES LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO, DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DA DEFENSORIA PÚBLICA

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498 Direito Financeiro Esquematizado®

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a concessão ou utilização de créditos ilimitados159;

JJ a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º, da CF;

JJ a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa160;

JJ a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios161.

JJ

JJ 13.7. �

ENTREGA

DOS RECURSOS DOS PODERES LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO,

DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DA DEFENSORIA PÚBLICA

De acordo com o art. 168 da Constituição de 1988 (com a redação determinada pela Emenda Constitucional n. 45, de 08.12.2004), os recursos correspondentes às dotações orçamentárias (compreendidos os créditos suplementares e especiais) destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da

 

15.2. ACEPÇÕES DA PALAVRA “CRÉDITO”

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15

Créditos Adicionais

JJ 15.1. AJUSTES

ORÇAMENTÁRIOS

Como bem observa António L. de Sousa Franco, “o Orçamento, como previsão que é, pode não cobrir situações imprevistas que venham a ocorrer durante o ano e a que a Administração Pública tem de fazer frente”1.

Assim, sob a denominação ajustes orçamentários, temos as alterações que se impõem à Lei Orçamentária, adequando-a, quantitativa e qualitativamente, à realidade constatada na sua execução, ao longo do exercício financeiro ao qual se refira.

Isto ocorre, como adverte Jair Cândido da Silva, “em razão da forma como os recursos são disponibilizados e da rapidez com que as políticas se alternam, principalmente por se tratar de um documento cujos dados são estimados, tanto para as receitas quanto para as despesas, o que torna as modificações imprescindíveis ao alcance dos propósitos deste documento”2. Ademais, como destaca Geraldo de Camargo Vidigal, as previsões humanas são invariavelmente imperfeitas e as surpresas conjunturais ampliam as margens de imperfeição3.

 

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