Orçamento Público, 17ª edição

Autor(es): GIACOMONI, James
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Esta obra, que há mais de 30 anos é uma referência no assunto, surgiu como importante subsídio aos estudos sobre a economia e a gestão financeira do setor público. As principais características do sistema e do processo orçamentário brasileiro são apresentadas e analisadas, proporcionando uma visão abrangente da ação estatal.

Agora, nesta 17ª edição, foram acrescentados três novos temas: o detalhamento classificatório denominado plano orçamentário; a Emenda Constitucional que determina a execução obrigatória das emendas individuais de despesa; e a lei de acesso à informação.

Livro-texto para a disciplina Orçamento Público dos cursos de graduação em Economia, Administração e Ciências Contábeis. Texto complementar para as disciplinas Economia no Setor Público, do curso de graduação em Economia, e Contabilidade Pública, do curso de graduação em Ciências Contábeis. Leitura de atualização para profissionais ligados à área de Orçamento Governamental.

 

15 capítulos

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1 - O Crescimento das Despesas Públicas

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O Crescimento das Despesas Públicas

A. Introdução

Uma das características mais marcantes da economia do século XX foi o crescente aumento das despesas públicas. Tal situação ocorreu não apenas nos países de economia coletivizada, onde o Estado, por definição, é o grande agente econômico, mas também nas nações capitalistas avançadas, praticantes da livre iniciativa e da economia de mercado.

Nos Estados Unidos, por exemplo, os gastos dos três níveis de governo, que em 1890 corresponderam a 6,5% do Produto Nacional Bruto (PNB), cresceram de forma contínua até 1970, quando esse percentual superou a marca de 30%, estabilizando-se em valores próximos a 40% nas décadas de 1980 e 1990.1 Tal tendência histórica ao crescimento dos dispêndios públicos é encontrada também em outros países capitalistas, como Alemanha e Reino Unido (ver Gráfico 1.1).2

No Brasil, o crescimento acelerado das despesas públicas teve início mais tarde, especialmente a partir do término da Segunda Guerra Mundial. Segundo Rezende da Silva, as despesas governamentais apenas dobraram entre 1907 e 1943

 

2 - Atribuições Econômicas do Estado

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Atribuições Econômicas do Estado

A. Introdução

Que atribuições são essas do Estado, geradoras de crescentes despesas e que exigem cada vez maiores recursos para seu financiamento? Antes da análise dessas competências do setor público, vale a pena uma rápida digressão sobre as concepções doutrinárias justificadoras da ação intervencionista do Estado nas economias capitalistas.

O liberalismo econômico, especialmente em sua primeira fase – Inglaterra, final do século XVIII e início do século XIX –, foi o laboratório das teorias econômicas clássicas, as quais previam poucas funções ao Estado. Para Adam Smith, por exemplo, o soberano deveria tratar dos seguintes assuntos: justiça, segurança, estradas, pontes, portos e canais e educação da juventude, além de cuidar da imagem e respeitabilidade de seu cargo.1 Outro expoente do pensamento clássico, Jean Baptista Say, cunhou a expressão – rotulada de “princípio de ouro” por

David Ricardo, igualmente célebre economista clássico: “o melhor de todos os planos financeiros é gastar pouco, e o melhor de todos os impostos é o que for o menor possível”.2

 

3 - Breve Nota Histórica

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Breve Nota Histórica

A. Inglaterra1

Assim rezava o art. 12 da famosa Magna Carta, outorgada em 1217 pelo Rei

João Sem Terra:

Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante.2

Tal dispositivo foi conseguido mediante pressões dos barões feudais, que integravam o Common Counsel: o órgão de representação da época. Aos nobres interessava basicamente escapar do até então ilimitado poder discricionário do rei em matéria tributária.

A aceitação dessa forma de controle representativo por parte do Parlamento nem sempre foi tranquila, pois os monarcas tendiam a reagir estimulados pelo absolutismo que dominava a coroa britânica. As consequências mais graves das divergências entre a monarquia e o Parlamento ocorreram no século XVII. Os pro-

1

 

4 - Evolução Conceitual do Orçamento Público

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Evolução Conceitual do Orçamento Público

O orçamento governamental não é ainda uma disciplina. É uma área de estudo que interessa a várias disciplinas, o que garante ao orçamento suas diferentes naturezas: política econômica, administrativa, jurídica, contábil, financeira.

Ao ver o orçamento como o resultado do processo de avaliação de demandas e de escolha entre alternativas ressalta-se a sua natureza política. Se destacadas as questões fiscais – receitas, despesas, déficits e dívidas – é a natureza econômica do orçamento que aflora. Orçamento como a lei que estima a receita e autoriza tetos de despesa define a sua natureza jurídica. Ver o orçamento como o plano das realizações da administração pública é chamar a atenção para o seu importante papel como instrumento de gestão, de administração. Ao antecipar os fluxos de arrecadação e de pagamento, o orçamento é, portanto, um instrumento financeiro. Há, igualmente, uma natureza contábil no orçamento quando, por meio das contas, antecipa o resultado patrimonial e global da gestão.

 

5 - Princípios Orçamentários e sua Validade

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Princípios Orçamentários e sua Validade

A. Introdução

Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada de uma série de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essas regras (princípios) receberam grande ênfase na fase em que os orçamentos possuíam forte conotação jurídica e, alguns deles, chegaram até os dias de hoje incorporados à legislação.

Os princípios orçamentários, ao longo do tempo, não têm merecido aprovação unânime. Jesse Burkhead, coerente com a tradição anglo-saxônica de minimizar as questões formais do orçamento ao contrário dos tratadistas de origem latina, interpreta assim a atualidade dos princípios:

Estes princípios podem ser úteis como meio de se estudar alguns aspectos do processo orçamentário. Se considerados, todavia, como mandamentos, são completamente irreais. Os governos com excelentes sistemas orçamentários violam essas regras com bastante frequência.1

 

6 - Classificação da Despesa

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Classificação da Despesa

A classificação é a chave estrutural para a organização consciente e racional do orçamento do Governo.

Jesse Burkhead1

A linguagem orçamentária é essencialmente contábil. O orçamento nasceu com tal forma de representação e a mantém por ser a que melhor atende a suas múltiplas finalidades. O elemento básico de expressão do orçamento é a conta, por meio da qual é possível:

• antecipar as situações patrimoniais (no orçamento propriamente dito);

• registrar a movimentação patrimonial (na execução do orçamento); e

• demonstrar resultados patrimoniais (nos balanços).2

A conta é, ao mesmo tempo, instrumento de análise e de síntese. De análise, já que possibilita a representação de toda e qualquer variação nos elementos patrimoniais, e de síntese, pois o agrupamento das contas permite o conhecimento

1 

BURKHEAD, Jesse. Orçamento público. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1971. p. 145.

2 

 

7 - Classificação da Receita

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Classificação da Receita

Na organização do orçamento, a receita apresenta número bem menor de questões de interesse do que a despesa. Em rigor, o orçamento de receita é constituído de apenas um quadro analítico com as estimativas da arrecadação de cada um dos tipos de receita da instituição, além de alguns poucos quadros sintéticos.

Ao contrário da despesa que é programada, autorizada e controlada por meio do orçamento, a receita é apenas estimada na peça orçamentária, sendo seus demais procedimentos disciplinados em outros âmbitos, especialmente o da legislação tributária. Até a Constituição Federal de 1967, o orçamento de receita ainda tinha a característica de autorização, pois qualquer tributo só poderia ser lançado se constasse devidamente da lei orçamentária. A Emenda Constitucional no 1, de 1969, deu novo entendimento ao assunto, determinando apenas que a lei que houver instituído ou aumentado o tributo deveria estar aprovada antes do início do exercício, regra mantida pela Constituição Federal de 1988.1 Essa diminuição da importância do orçamento de receita é vista assim por José Afonso da Silva:

 

8 - Fundamentos do Orçamento-Programa

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Fundamentos do Orçamento-Programa

A. Introdução

Ao longo do século XX, em especial a partir da segunda metade, o orçamento público passou por um contínuo processo de reforma de concepção, com efeitos importantes nas práticas e nos processos. Algumas das características das medidas reformadoras, praticamente todas criadas e desenvolvidas sob a inspiração norte-americana, estão descritas e rapidamente comentadas ao longo dos Capítulos 3 e

4 deste livro. Neste capítulo e nos próximos dois, a parte mais importante e atual desses movimentos será analisada com maior profundidade. O Quadro 8.1 apresenta uma síntese das principais etapas do processo de reforma orçamentária nos

Estados Unidos no século XX.

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21/10/2016 11:17:51

2a Prova

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Orçamento Público  • Giacomoni

Quadro 8.1  Estágios da reforma orçamentária nos Estados Unidos

Período

Início do século XX

Concepção

Orçamento por objeto

 

9 - Técnica do Orçamento-Programa

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Técnica do Orçamento-Programa

A. Definição dos objetivos e análise de alternativas

A necessidade de que os objetivos governamentais sejam claramente definidos

é a primeira condição para a adoção do Orçamento-programa. Alguém mais preciosista pode argumentar que a seleção de objetivos é parte integrante da função de planejamento. É verdade, mas também é verdade que o Orçamento-programa se caracteriza por ser o elo entre a função planificadora e as funções administrativas de gerência, avaliação, controle etc. O interesse do Orçamento-programa nos objetivos é facilmente justificável: sem a adequada definição dos mesmos não há

Orçamento-programa.

Numa primeira classificação, os objetivos podem ser divididos em finais e derivados. Os objetivos finais ou básicos expressam os fins últimos de toda a ação governamental, servindo como orientação para as políticas públicas no campo econômico e social. Geralmente, a formulação de objetivos desse tipo é feita de forma qualitativa. Já os objetivos derivados correspondem a propósitos específicos do governo, representados quantitativamente e cuja consecução concorre para o alcance dos objetivos básicos.1

 

10 - O Novo Orçamento de Desempenho e o Orçamento por Resultados

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O Novo Orçamento de Desempenho e o Orçamento por Resultados

A. Antecedentes

Os dois capítulos anteriores foram dedicados a apresentar elementos teóricos e práticos do Orçamento-programa. Viu-se que essa técnica foi inspirada no performance budget e no PPBS norte-americanos. Desenvolvidas nas décadas de 1950 e 1960, ambas as ideias serviram de base para um ambicioso trabalho de incentivo à reforma orçamentária em todo o mundo promovido pela Organização das

Nações Unidas (ONU). Na América Latina, em especial no Brasil, o novo modelo foi consagrado sob a denominação de Orçamento-programa, expressão, por essa razão, adotada nos Capítulos 8 e 9.

Orçamento base-zero – OBZ

Desenvolvido originalmente para uma importante empresa do setor de alta tecnologia – Texas Instruments –, o modelo do Orçamento base-zero foi adaptado para o setor governamental por solicitação de Jimmy Carter, quando governador do Estado da Geórgia. Peter Phyrr, principal idealizador da técnica, defendia que a administração pública sendo essencialmente prestadora de serviços poderia se beneficiar da sistemática do base-zero em todas as suas atividades, o que não ocorre com as indústrias onde o modelo tem escassa utilidade nos setores envolvidos com a produção.1

 

11 - Sistema e Processo Orçamentário

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Sistema e Processo Orçamentário

A. Introdução

No estudo do orçamento público, tão importantes quanto as questões conceituais e de estrutura são os aspectos ligados ao seu processo, à sua dinâmica.

O documento orçamentário, apresentado na forma de lei, caracteriza apenas um momento de um processo complexo, marcado por etapas que foram cumpridas antes e por etapas que ainda deverão ser vencidas. É o desenrolar integral desse processo que possibilita ao orçamento cumprir seus múltiplos papéis e funções.

Inicialmente, é útil buscar a compreensão tão precisa quanto possível de alguns termos, especialmente processo e sistema. Expressões correntes no âmbito da biologia ajudam a clarear essas questões: a anatomia, por exemplo, lida com as estruturas demonstrando como é constituído o ser vivo, já a fisiologia lida com a dinâmica, evidenciando como funciona o ser vivo e suas partes. Exemplificando: o sistema digestivo determina de que forma deve dar-se o processo digestivo, isto é, o funcionamento da digestão. Pode-se associar, pois, sistema a

 

12 - Elaboração da Proposta Orçamentária

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Elaboração da Proposta Orçamentária

De acordo com o modelo de integração entre planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas. Nesse sentido, os principais elementos e informações a serem utilizados na elaboração da proposta orçamentária são buscados em componentes do sistema de planejamento.

Este capítulo está organizado em duas seções. Na primeira, são identificados os aspectos da legislação geral aplicada ao planejamento e ao orçamento dos diversos entes da federação. A segunda seção aborda as mesmas questões segundo a norma aplicada à esfera federal de governo.

I – Norma geral

A. Antecedentes

Ao contrário dos temas orçamentários, nos quais, desde o final da década de

 

13 - Discussão, Votação e Aprovação da Lei do Orçamento

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Discussão, Votação e Aprovação da Lei do Orçamento

A segunda etapa do processo orçamentário trata da tramitação do projeto de lei do orçamento no âmbito do Poder Legislativo e de sua aprovação. Este capítulo, assim como o anterior, compreende duas seções. Na primeira, dá-se destaque

às normas gerais do processo legislativo aplicado ao orçamento. Amparadas na

Constituição Federal, tais regras são de observância obrigatória por todos os entes governamentais. A outra seção é dedicada à descrição das principais características e eventos que marcam a apreciação legislativa e a aprovação da lei orçamentária anual da União.

I – Norma geral

As disposições sobre o orçamento e sobre o processo orçamentário, na vigência da Constituição Federal de 1967 e da Emenda Constitucional no 1/69, eram estendidas aos Estados1 e a doutrina determinava o mesmo aos Municípios.2 Atualmente, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre o orçamento, limitando-se à União a estabelecer normas gerais e

 

14 - Execução Orçamentária e Financeira

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Execução Orçamentária e Financeira

Nesta terceira etapa do processo da gestão pública, as decisões e as escolhas expressas na lei orçamentária assumem natureza financeira na forma de fluxos de recursos que entram e saem do Tesouro.

As organizações privadas, como regra geral, mantêm a execução financeira – receitas e despesas – de forma autônoma em relação ao orçamento. Este, quando existe, cumpre o papel de orientador geral, andando, porém, num circuito paralelo. Nesse sentido, é naturalmente aceito que o orçamento da organização sofra mudanças de rumo, acompanhando, por assim dizer, o comportamento real das finanças.

Na finança governamental, não há semelhante flexibilidade, pelo menos no que diz respeito aos gastos. O orçamento de despesa não é apenas uma peça de orientação; a execução financeira das despesas deve ter sempre como marco definidor as autorizações constantes do orçamento. O comportamento financeiro da instituição pública é produto da execução de determinada programação, a qual se reveste da forma orçamentária.

 

15 - Controle e Avaliação da Execução Orçamentária

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Controle e Avaliação da Execução Orçamentária

[...] o controle será sempre o primeiro problema de qualquer processo orçamentário.

Allen Schick1

Recordando, o orçamento público surgiu com a finalidade precípua de ser instrumento de controle. Uno e envolvendo o universo das receitas e despesas, o orçamento desde o início constituiu-se numa fórmula eficaz de controle político dos órgãos de representação sobre os executivos. Durante algum tempo, a função de controle pode ser exercida por meio da própria elaboração do orçamento que, na maioria dos casos, era de competência do Parlamento ou, então, recebia desse grande influência.2

Com o crescimento das funções executivas do governo e, consequentemente, de suas receitas e despesas, assim como em decorrência da perda da ascendência dos legisladores sobre a elaboração orçamentária, a ênfase do controle passou a ser dirigida à execução do orçamento. Situando historicamente o início efetivo da fiscalização parlamentar sobre a execução orçamentária, na França em 1822 e 1831 e na Inglaterra em 1866, Newton C. Ramalho afirma:

 

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