Comentários à Lei do Processo Administrativo Federal, 1ª edição.

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Considerando a importância fundamental da Lei 9.784/99 para a disciplina do funcionamento da atividade da Administração Pública Brasileira, os autores, numa linguagem precisa e objetiva, mas sem por isso perder em substância, procederam ao exame dos seus dispositivos, partindo-se da compreensão de uma teoria geral do direito administrativo. Trata-se, incontestavelmente, de uma obra essencial a todos aqueles que se ocupam com o estudo do direito administrativo. Está de acordo com o Novo Código de Processo Civil.'

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NOTAS INTRODUTÓRIAS

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NOTAS INTRODUTÓRIAS

A procedimentalização do direito administrativo representa uma nova etapa desse segmento da Ciência do Direito e da Dogmática Jurídica pertinente. Cuida-se, sem dúvida, de uma fase no sentido da democratização participativa do Estado-Administração. O direito administrativo, no Brasil ou nos Estados que têm servido de referencial ao modelo deste País, vem sofrendo grandes mudanças. A modificação de paradigma do welfare state para o de um Estado predominantemente regulador e incentivador trouxe consequências relevantes no atuar do Estado Administrador. Os princípios básicos da Administração Pública evoluíram e se alteraram1. Conceitos como

1. BERTONCIN, Mateus Eduardo Siqueira Nunes. Princípios de direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 296-265. Esse autor apresenta um extenso e consistente conjunto principiológico, a partir do ordenamento jurídico brasileiro: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência, controle, isonomia ou igualdade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório, julgamento objetivo, regularidade do serviço público, continuidade do serviço público, segurança do serviço público, atualidade do serviço público, cortesia na prestação do serviço público, modicidade de tarifas, mutabilidade do regime jurídico, finalidade, motivação, razoabilidade proporcionalidade, devido processo legal, ampla defesa e contraditório, segurança jurídica e indisponibilidade do interesse público, presunção de legalidade, autoexecutoriedade, autotutela, especialidade, obrigatoriedade do desempenho da atividade pública, boa-fé, responsabilidade do Estado, controle jurisdicional dos atos administrativos economicidade, licitação, prescritibilidade dos ilícitos administrativos, legitimidade, prestação de contas, defesa do usuário de serviços públicos, legitimidade, prestação de contas, oficialidade, recorribilidade, concurso público, participação. O elenco é largo, englobando princípios gerais e princípios especiais, que são, em verdade, especializações ou subprincípios decorrentes dos princípios mais gerais, mas é um rol extremamente relevante para se compreender a moldura normativa da Administração Pública brasileira.

 

Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999

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Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999

CAPÍTULO I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Por Francisco Cavalcanti

Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.

§ 1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos

Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.

§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:

I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da

Administração direta e da estrutura da Administração indireta;

II – entidade – a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;

III – autoridade – o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.

O Capítulo I da Lei apresenta disposições de caráter geral, fixando regras procedimentais, conceitos, princípios e outros elementos de caráter propedêutico.

 

CAPÍTULO I - DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

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Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999

CAPÍTULO I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Por Francisco Cavalcanti

Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.

§ 1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos

Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.

§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:

I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da

Administração direta e da estrutura da Administração indireta;

II – entidade – a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;

III – autoridade – o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.

O Capítulo I da Lei apresenta disposições de caráter geral, fixando regras procedimentais, conceitos, princípios e outros elementos de caráter propedêutico.

 

CAPÍTULO II - DOS DIREITOS DOS ADMINISTRADOS

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CAPÍTULO II

DOS DIREITOS DOS ADMINISTRADOS

Por Edilson Pereira Nobre Júnior

Art. 3º O administrado tem os seguintes direitos perante a

Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:

I – ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;

II – ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas;

III – formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente;

IV – fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a representação, por força de lei.

É sabido que o direito administrativo, por sua formulação recente, vem sendo alvo de transformações, de cujos desdobramentos se pode visualizar a necessidade de aprimoramento da maneira pela qual a Administração há de tomar as suas decisões.

 

CAPÍTULO III - DOS DEVERES DO ADMINISTRADO

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CAPÍTULO III

DOS DEVERES DO ADMINISTRADO

Por Edilson Pereira Nobre Júnior

Art. 4º São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de outros previstos em ato normativo:

I – expor os fatos conforme a verdade;

II – proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;

III – não agir de modo temerário;

IV – prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos.

Nos processos que se desenvolvem perante a Administração, os particulares não ostentam unicamente direitos.

Em contrapartida, cabe-lhes, a exemplo do que sucedem com as partes no processo judicial (art. 77, I a VI, do CPC/2015), deveres, resultantes da necessidade de atuar de forma leal e honesta.

A expansividade inerente ao princípio da boa-fé seria capaz de reduzir o texto do mencionado preceito à simples menção de que incumbe às partes atuar de acordo com tal princípio. No entanto, preferiu o legislador texto inçado de mais detalhes, especificando deveres de conduta semelhantes aos descritos nos incisos I a V do art. 14 do Código de Ritos.

 

CAPÍTULO IV - DO INÍCIO DO PROCESSO

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CAPÍTULO IV

DO INÍCIO DO PROCESSO

Por Edilson Pereira Nobre Júnior

Art. 5º O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de interessado.

O art. 5º põe em relevo uma das características do procedimento administrativo e que o distingue do processo judicial. Enquanto neste, para a sua instauração, há necessidade de iniciativa da parte (art. 2º do

CPC/2015), no âmbito administrativo a autoridade competente, uma vez possuindo conhecimento dos pressupostos para a edição de futura decisão administrativa, haverá de iniciar o procedimento. A cura do interesse coletivo assim o exige.

Não foi por outra razão que, à procura de uma definição para a função administrativa, Seabra Fagundes1 afirmou que administrar é aplicar a lei de ofício.

A oficialidade – que se encontra prevista na legislação estrangeira2 –

1. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense,

1979. p. 4-5.

2. Conferir, dentre outros, o art. 1º, alínea a, da Lei de Procedimento Administrativo da

 

CAPÍTULO V - DOS INTERESSADOS

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CAPÍTULO V

DOS INTERESSADOS

Por Theresa Christine de Albuquerque Nóbrega

Art. 9º São legitimados como interessados no processo administrativo:

I – pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação;

II – aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;

III – as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;

IV – as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos.

A Lei de Processo Administrativo Federal trata dos legitimados em sede de representação administrativa, observando pressupostos que identificam o processo administrativo com o processo civil.

Nesse ponto, observamos que a relação entre o objeto da representação administrativa e situação de fato ou direito pertinente à pessoa, que dirige o requerimento à Administração, é condição para o exercício do direito de petição indicado pelo art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal.

 

CAPÍTULO VI - DA COMPETÊNCIA

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CAPÍTULO VI

DA COMPETÊNCIA

Por Theresa Christine de Albuquerque Nóbrega

Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

No âmbito do direito administrativo, a noção de competência apresenta várias abordagens dogmáticas, pois a terminologia recorta muitos institutos desse ramo do Direito, em matérias concernentes à organização da Administração Pública, ao ato administrativo, aos servidores públicos e ao controle da Administração.

O conceito de competência apresenta variáveis que derivam da observação de particularidades dos institutos jurídicos vinculados à sua definição, mas

Celso Antônio Bandeira de Mello faz menção à terminologia, focalizando o sentido mais amplo, ao registrar que a competência pode ser conceituada como

“o círculo compreensivo de um plexo de deveres públicos a serem satisfeitos mediante o exercício de correlatos e demarcados poderes instrumentais, legalmente conferidos para a satisfação de interesses públicos (Melo, 2005, p. 1.320).

 

CAPÍTULO VII - DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÃO

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CAPÍTULO VII

DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÃO

Por Theresa Christine de Albuquerque Nóbrega

Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:

I – tenha interesse direto ou indireto na matéria;

II – tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;

III – esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.

No capítulo referente aos impedimentos e suspeições observaremos disposições negativas que proíbem agentes públicos de emitir atos administrativos vinculados ao processo decisório, no que diz respeito ao processo administrativo federal.

Cumpre destacar preliminarmente que a referência aos agentes públicos, proibidos de atuar no processo administrativo diz respeito aos servidores públicos, independentemente da natureza do provimento, posição de hierarquia e escolaridade, bem como as autoridades, que, de acordo com o art. 1º, § 2º,

 

CAPÍTULO VIII - DA FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO

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CAPÍTULO VIII

DA FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO

Por Edilson Pereira Nobre Júnior

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.

§ 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.

§ 2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade.

§ 3º A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo.

§ 4º O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e rubricadas.

Na qualidade de elementar do ato administrativo, a forma pode ser vista – salienta Maria Sylvia Zanella Di Pietro1– sob duas concepções. Uma delas, restrita, considera apenas a exteriorização da decisão administrativa final, resultante do desenrolar do procedimento. A outra, portadora de amplitude, vislumbra os atos praticados ao longo de todo o procedimento e não só aquele que constituirá o seu resultado.

 

CAPÍTULO IX - DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS

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CAPÍTULO IX

DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS

Por Edilson Pereira Nobre Júnior

Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências.

§ 1º A intimação deverá conter:

I – identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa;

II – finalidade da intimação;

III – data, hora e local em que deve comparecer;

IV – se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar;

V – informação da continuidade do processo independentemente do seu comparecimento;

VI – indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.

§ 2º A intimação observará a antecedência mínima de três dias

úteis quanto à data de comparecimento.

§ 3º A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado.

 

CAPÍTULO X - DA INSTRUÇÃO

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CAPÍTULO X

DA INSTRUÇÃO

Por Marcílio da Silva Ferreira Filho

Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias.

§ 1º O órgão competente para a instrução fará constar dos autos os dados necessários à decisão do processo.

§ 2º Os atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes.

A instrução é uma das fases mais importantes do processo administrativo, uma vez que objetiva assegurar a prolação de uma decisão coerente com o interesse público e com o ordenamento jurídico, atendendo às garantias constitucionais e legais. É o próprio caput do art. 29 que inicia o capítulo conceituando a instrução como o procedimento tendente a “averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão”.

 

CAPÍTULO XI - DO DEVER DE DECIDIR

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CAPÍTULO XI

DO DEVER DE DECIDIR

Por Francisco Cavalcanti

Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Os artigos que compõem este capítulo tratam de um dos problemas mais efetivos da atuação das Administrações Públicas brasileiras que é o tempo do processo. Por vezes os órgãos e pessoas jurídicas integrantes da

Administração Pública fazem a opção de “não decidir”, outras vezes por simples descaso, negligência, desatenção, não decidem, embora sem uma específica intenção de não o fazer. Tal postura tem graves consequências para os administrados e por vezes para a própria Administração. Necessitaram nesses casos, os administrados, de valerem-se do Poder Judiciário, sobrecarregando-o não necessariamente para substituir o ato decisório da

Administração Pública, mas para compeli-la a decidir.

Observe-se que se as Administrações Públicas instruíssem e decidissem com presteza os processos, ter-se-ia, por certo, uma redução da judicialização dos conflitos. Essa inércia que se constata nas questões mais corriqueiras do cotidiano dos cidadãos leva a uma sobrecarga de órgãos judiciais como os juizados especiais federais e estaduais em matéria de atos e omissões de concessionárias. Por outro lado, desde a entrada em vigor da Emenda

 

CAPÍTULO XII - DA MOTIVAÇÃO

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CAPÍTULO XII

DA MOTIVAÇÃO

Por Francisco Cavalcanti

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V – decidam recursos administrativos;

VI – decorram de reexame de ofício;

VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

 

CAPÍTULO XIII - DA DESISTÊNCIA E OUTROS CASOS DEEXTINÇÃO DO PROCESSO

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CAPÍTULO XIII

DA DESISTÊNCIA E OUTROS CASOS DE

EXTINÇÃO DO PROCESSO

Por Francisco Cavalcanti

Art. 51. O interessado poderá, mediante manifestação escrita, desistir total ou parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponíveis.

§ 1º Havendo vários interessados, a desistência ou renúncia atinge somente quem a tenha formulado.

§ 2º A desistência ou renúncia do interessado, conforme o caso, não prejudica o prosseguimento do processo, se a Administração considerar que o interesse público assim o exige.

O presente capítulo trata inicialmente da figura da desistência, que não se confunde com renúncia. Prevê-se, tal como ocorre no processo civil, a possibilidade de ser ela total ou parcial.

A desistência refere-se ao processo, à discussão, ao embate, naquele momento sobre as questões suscitadas. Há, entretanto, limitações a essa desistência. A fixação de molduras ao exercício do direito de desistência, nesta lei, não é tão explícita quanto aquela presente em outros ordenamentos jurídicos, como, por exemplo, o espanhol. Destaque-se, por exemplo, a

 

CAPÍTULO XIV - DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO

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CAPÍTULO XIV

DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO

Por Edilson Pereira Nobre Júnior

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

As decisões administrativas1 não se encontram destinadas a subsistir indefinidamente. Estão sujeitas à extinção, o que sucede, na maioria das situações, mediante a revogação e a invalidação2.

Pela revogação se tem ato administrativo superveniente mediante o qual a Administração explicita não mais pretender a mantença da manifes-

1. Será empregada aqui tanto a expressão “decisão” como “ato” para expressar o resultado do término do procedimento administrativo. Isso porque, mesmo considerando a inadequação do legislador para definições, impressiona-nos tanto o art. 120º do anterior

Código do Procedimento Administrativo lusitano (Decreto-lei n. 442/91) quanto o art.

148º da codificação atual (Decreto-lei n. 4/2015), os quais, a pretexto de conceituar ato administrativo, consideram este como decisão de órgão da Administração Pública.

 

CAPÍTULO XV - DO RECURSO ADMINISTRATIVO E DA REVISÃO

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CAPÍTULO XV

DO RECURSO ADMINISTRATIVO E DA REVISÃO

Por Edilson Pereira Nobre Júnior

Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de legalidade e de mérito.

§ 1º O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.

§ 2º Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de caução.

§ 3º Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da súmula vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso à autoridade superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso.

Toda decisão proferida pela Administração que seja capaz de afetar direitos está apta a ensejar recurso. Tal vem a suceder nos variados tipos de processo administrativo1.

1. Há de ser tomada em consideração, por sua amplitude, classificação alvitrada por

 

CAPÍTULO XVI - DOS PRAZOS

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CAPÍTULO XVI

DOS PRAZOS

Por Edilson Pereira Nobre Júnior

Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.

§ 1º Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal.

§ 2º Os prazos expressos em dias contam-se de modo contínuo.

§ 3º Os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data. Se no mês do vencimento não houver o dia equivalente àquele do início do prazo, tem-se como termo o último dia do mês.

O art. 66 enuncia a maneira como correm os prazos nos processos administrativos perante a Administração Pública Federal. Diz-se, de logo, que os prazos começam fluir a partir da data na qual cientificado o administrado oficialmente, excluindo-se o dia do começo e se computando o do final. Observou-se a disciplina constante do art. 132, caput, do Código Civil e, por igual, do art. 184, caput, do Código de Processo Civil.

 

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