Direito administrativo para concursos, 2ª edição.

Autor(es): BOLZAN,Fabrício
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Voltada para concursos públicos, Direito Administrativo para Concursos fornece as principais informações aos candidatos de forma didática e objetiva. O livro inicia a construção do raciocínio pela informação básica do Direito Administrativo e, gradativamente, aprofunda de forma objetiva com doutrina e jurisprudência para atingir os editais dos principais concursos da área jurídica.

A obra foi elaborada com base na experiência do autor lecionando em cursos preparatórios para concursos públicos, detectando as principais necessidades dos alunos, formulando observações valiosas de cada item, além de explorar todos os temas do Direito Administrativo de maneira concisa, embasada e esclarecedora.

Para otimizar a preparação e reforçar o aprendizado, ao longo dos capítulos o leitor encontra os tópicos: aprofundando, para atingir os concursos jurídicos, com uma abordagem aprofundada dos pontos mais polêmicos ou divergentes da doutrina ou jurisprudência pátrias; cuidado, com orientações sobre as mais comuns pegadinhas das provas; atenção, com alertas sobre peculiaridades, exceções a regras no Direito; questões, uma seleção de provas de concursos para ajudar o candidato a praticar e testar seus conhecimentos.

A obra é compatível com os editais da OAB e dos principais concursos.

15 capítulos

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Nota do Autor

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Nota do Autor

O maior objetivo deste livro é, inicialmente, dar acesso ao Direito para os candidatos que pretendem ocupar cargos públicos mesmo sem possuir grau superior ou

àqueles que já cursaram uma universidade, mas em áreas completamente distintas da carreira jurídica. O aprofundamento nos conhecimentos jurídicos também está presente nesta obra, o que a torna compatível com os editais da OAB e dos principais concursos públicos da área jurídica: Delegado de Polícia, Defensorias, Procuradorias, Serventias Extrajudiciais, Ministério Público e Magistratura.

Tal finalidade será alcançada certamente em razão da nossa experiência de mais de dez anos em ensinar o Direito para os alunos e todos os interessados acima mencionados.

O conhecimento da lei deixou, há muito tempo, de ser suficiente para a sua aprovação no concurso almejado. Pensando nisso, preocupamo-nos em trazer à tona, ainda que de forma objetiva, as principais divergências doutrinárias e jurisprudenciais da atualidade, em especial a tese dominante no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça.

 

1. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO, PRINCÍPIOS E PODERES DA ADMINISTRAÇÃO

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R E G I M E JUR Í D I C O A D M IN IS T R A T IV O ,

PRI N CÍ PI OS E PO D E R E S D A

A DM I N I STR A ÇÃO

1.1. Regime

Jurídico Administrativo

Quando tratamos do tema “Regime Jurídico”, referimo-nos aos princípios e regras que disciplinam o modo como deve ser exercida determinada atividade.

A Administração Pública, em razão da sua finalidade pretendida – satisfazer o interesse público –, bem como em razão da natureza do bem por ela tutelado – natureza pública –, exige um regime especial para regulamentar o desempenho de suas atividades.Trata-se do regime jurídico administrativo ou de Direito Público, composto pelo binômio “prerrogativas e sujeições”.

No tocante às prerrogativas, constata-se a existência de vantagens lícitas conferidas

à Administração no desempenho de suas atividades públicas.

Exemplos dessas vantagens da Administração: prazos processuais dilatados (ex.: em dobro para qualquer manifestação segundo o novo Código de Processo Civil), presunção de veracidade dos seus atos, poder de expropriar a propriedade privada, alterar e rescindir unilateralmente contratos administrativos, imunidade recíproca

 

2. ESTADO, GOVERNO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS PÚBLICOS

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E STA D O, G OV ER N O , A D M IN IS T R A Ç Ã O

PÚB L I CA E ÓRG Ã O S P Ú B L IC O S

2.1. Estado

O Estado consiste na pessoa jurídica territorial soberana, constituída pelos elementos povo, território e governo soberano.

Os Poderes do Estado são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Cada um dos Poderes possui funções típicas ou principais (ex.: o Legislativo elabora leis, o

Executivo administra e aplica as leis, e o Judiciário julga conflitos de interesses) e funções atípicas ou secundárias (ex.: o Legislativo julga Presidente da República nos crimes de responsabilidade, o Executivo legisla ao editar medidas provisórias, e o

Judiciário administra um Tribunal de Justiça).

São formas de Estado: a) Estado Unitário, cuja característica principal é a centralização política nas mãos de apenas um ente; b) Estado Federado, cuja principal característica é a descentralização política, ou seja, cada ente da Federação possui autonomia (ex.: Brasil).

 

3. AGENTES PÚBLICOS

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A G E NTE S PÚBL IC O S

3.1. Conceito

Agente público é toda pessoa que desempenha atividade administrativa, temporariamente ou não, com ou sem remuneração.

O conceito de agente público é amplo, pois abrange todos aqueles que prestam serviço para a Administração, com ou sem vínculo empregatício, mediante o pagamento de remuneração ou não. A questão ficará mais clara com o estudo da classificação dos agentes públicos, no próximo tópico.

3.2. Classificação

dos Agentes Públicos

Os agentes públicos podem ser classificados basicamente em três subespécies:

(i) agentes políticos; (ii) agentes administrativos; (iii) particulares em colaboração com o Estado.

3.2.1. Agentes

Políticos

São os componentes do primeiro escalão do governo. Ex.: Chefes do Poder

Executivo (Presidente da República, Governadores dos Estados e Prefeitos dos Municípios), senadores, deputados federais e estaduais, vereadores, Ministros de Estado etc.

 

4. ATOS ADMINISTRATIVOS

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4.1. Atos

A TOS A D M I N I ST R A T IV O S

da Administração vs. Atos Administrativos

Todo ato praticado pela Administração, no exercício da função administrativa, seja regido pelas regras de direito público ou pelas de direito privado, é considerado

Ato da Administração.

Os atos da Administração representam o gênero e abrangem as seguintes espécies: a) Atos Privados da Administração: são praticados pela Administração sem valer-se da sua supremacia em relação ao particular, ou seja, em condições de igualdade com este, de tal sorte que essa atuação é regida pelo regime de direito privado. Ex.: locação de um bem imóvel. Nesse caso, a Administração vale-se da mesma lei de locações que um particular utilizaria caso fosse alugar o mesmo imóvel, não se valendo de suas prerrogativas. b) Atos Materiais ou Fatos Administrativos: traduzem-se na execução material da função administrativa. Ex.: ato de demolição de uma casa situada em

área de risco, ato de apreensão de uma mercadoria. Aqui não há declaração de vontade, mas apenas a execução desta. c) Atos Administrativos: consistem em uma manifestação unilateral de vontade da Administração ou de quem lhe faça as vezes (particular pode expedir ato administrativo quando estiver prestando um serviço público, por exemplo), por um regime de direito público.

 

5. LICITAÇÃO

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L I CI TA ÇÃO

5.1. Fundamentos

Constitucional e Infraconstitucional

Inicialmente, imprescindível destacarmos algumas diferenças entre os contratos firmados por particulares e aqueles celebrados pela Administração Pública.

Quando um particular (ex.: eu ou você) resolve adquirir um veículo, ele não está obrigado a fazer uma pesquisa de preços nem qualquer levantamento sobre a vida pessoal e a saúde financeira dos donos das concessionárias com as quais pretende contratar. Por mais que essa conduta seja conveniente, obrigatoriedade não existe, pelo simples fato de que os interesses privados são considerados, em regra, disponíveis. Logo, sendo o interesse do particular disponível, ele poderá comprar o veículo mais caro, pelo simples motivo de ter sido bem atendido em determinada concessionária.

Entretanto, quando a Administração Pública decide celebrar um contrato, a história é bem diferente. Conforme estudado, os bens, os direitos e os interesses públicos pertencem, como o próprio nome diz, à coletividade e não ao administrador (ex.: Prefeito de seu Município). Assim, em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público, a Administração, quando for celebrar uma contratação, deverá adotar, em regra, um procedimento especial denominado licitação.

 

6. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

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CONTR A TOS A D M IN IS T R A T IV O S

6.1. Introdução

O contrato, de forma genérica, pode ser conceituado como o acordo de vontades que tem por objetivo a criação, a modificação ou a extinção de direitos.

As partes contratantes buscam uma troca de prestações, isto é, um receber e um prestar reciprocamente. Como exemplo, podemos citar o contrato de compra e venda de um veículo automotor, em que uma das partes compromete-se a pagar o preço para tornar-se proprietária do carro, enquanto a outra assume a obrigação de transferir esse bem, mediante o recebimento do valor devido.

Entretanto, quando uma das partes do contrato for a Administração Pública, regras específicas existirão, em razão da natureza do ente contratante, bem como da finalidade pública que será objeto da contratação.

A Lei n. 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos) definiu contrato como todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração

Pública e particulares em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada

 

7. SERVIÇOS PÚBLICOS

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SE R V I ÇOS PÚBL IC O S

7.1. Fundamento

Constitucional

A Constituição Federal prevê, em seu texto, que incumbe ao Poder Público, diretamente ou através de concessão ou permissão, mediante licitação, a prestação de serviços públicos (art. 175).

Conclui-se que o Poder Público possui a titularidade para a prestação do serviço público, que poderá ser executado diretamente por ele ou com o auxílio de uma terceira pessoa, que pode ser um particular.

7.2. Conceito

de Serviço Público

Segundo os ensinamentos da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, serviço público é “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”

(DI PIETRO, 20. ed., p. 90).

Trata-se, portanto, de uma comodidade prestada à coletividade, diretamente pelo Poder Público ou por meio de seus delegados. Para os particulares, transfere-se apenas a execução do exercício do serviço público, jamais a sua titularidade.

 

8. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

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R E S PON S A BI L I D A D E C IV IL D O E S T A D O

8.1. Introdução

Inicialmente, cumpre ressaltar que Estado, para este Capítulo, é sinônimo de

Administração Pública, e não de Estado-membro, como, por exemplo, Estado-membro de São Paulo.

A responsabilidade civil aqui trabalhada é a extracontratual e consiste na obrigação de reparar economicamente os danos causados a terceiros, sejam no âmbito patrimonial ou moral. Assim, em razão de um dano patrimonial ou moral é possível o Estado ser responsabilizado, e, consequentemente, deverá pagar uma indenização capaz de compensar os prejuízos causados.

Por outro lado, a responsabilidade será contratual quando o dano decorrer do vínculo firmado num contrato. Ex.: a Administração Pública descumpre alguma cláusula contratual, e isso gera um prejuízo ao contratado. Nesse caso, a Administração deverá indenizar os prejuízos decorrentes desse inadimplemento contratual.

Entretanto, conforme acima visto, neste capítulo não trabalharemos com a responsabilidade contratual, mas sim com a extracontratual, ou seja, aquela cujos prejuízos não decorrem de um vínculo contratual (não existe um contrato), porém de uma conduta comissiva (ação) ou omissiva (omissão) da Administração

 

9. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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CONTR OL E D A A D M IN IS T R A Ç Ã O P Ú B L IC A

9.1. Introdução

Toda atuação da Administração Pública deve estar pautada em princípios e regras constitucionais e legais. Ademais, a atuação administrativa deverá ter sempre uma finalidade: o atendimento ao interesse público.

Portanto, quando a Administração atuar fora dos parâmetros constitucionais e legais, ou, ainda, buscar finalidade outra que não a tutela do interesse público, será imprescindível a efetivação de um controle, seja realizado pela própria Administração

Pública, seja realizado por outro Poder (Legislativo ou Judiciário).

9.2. Classificação

do Controle Administrativo

O controle administrativo pode ser classificado de diversas formas a depender do critério e do autor estudado. Neste item trabalharemos com as classificações mais relevantes e solicitadas em concursos públicos.

9.2.1. Quanto

à Origem

O controle administrativo, quanto à origem, pode ser: a) Controle Interno: trata-se do controle realizado pela própria Administração

 

10. PROCESSO ADMINISTRATIVO

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PROCE SS O A D M IN IS T R A T IV O

Observação inicial que merece destaque é que nos últimos anos surgiram diversas leis regulamentando os processos administrativos dos entes da Federação: União

Federal, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. Em razão da impossibilidade de trabalharmos com todas as leis municipais e estaduais que envolvem o tema “processo administrativo”, tomaremos como base a Lei n. 9.784/99, que é aplicada à Administração Federal Direta e Indireta, além dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, no desempenho de suas funções administrativas (função atípica). O STJ vem admitindo a aplicação da aludida Lei Federal pelos entes da Federação que não possuírem

Diploma específico referente ao processo administrativo (AgRg no Ag 583.018).

10.1. Conceito

O processo administrativo consiste no conjunto de atos administrativos concatenados (ordenados) e preparatórios de uma decisão da Administração.

Essa decisão pode estar relacionada com alguma controvérsia no âmbito administrativo, entre Administração e administrado, ou não, isto é, não existe nenhuma controvérsia, mas a Administração se vale de um processo administrativo antes de expedir uma decisão final. Ex.: processo de expediente formado em razão de um pedido de certidão.

 

11. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

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I M PR OBI D A D E A D M IN IS T R A T IV A

11.1. Introdução

Os elementos constitutivos da improbidade administrativa, nos termos da Lei n. 8.429/92, são: a) sujeito passivo; b) sujeito ativo; c) ato de improbidade; d) elemento subjetivo: dolo ou culpa.

11.2. Sujeito

Passivo

Somente algumas entidades poderão ser vítimas do ato de improbidade. São elas:

1ª) pessoas políticas que compõem a Administração Direta (União, Estados,

Distrito Federal e Municípios), além dos Territórios;

2ª) entidades que compõem a Administração Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista);

3ª) empresas que, mesmo não integrando a Administração Indireta, pertencem ao Poder Público, pois a ele foram incorporadas;

4ª) empresas para cuja criação ou custeio o erário público concorreu com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual;

5ª) entidades privadas em relação às quais o Estado estimule a atividade de fomento, por meio de subvenção, benefício ou incremento fiscal ou creditício.

 

12. BENS PÚBLICOS

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12

12.1. Definição

BE NS PÚBL I C O S

Legal de Bens Públicos

Ab initio, cumpre ressaltar sobre o tema a divergência doutrinária existente a respeito da abrangência da concepção de bens públicos. Parcela da doutrina leva em consideração a titularidade dos bens, sendo públicos apenas aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público, outras consideram a destinação pública afeta a certo bem. Nesse caso, seriam bens públicos todos aqueles que estivessem afetados, ou seja, destinados ao atendimento do interesse público, ainda que pertencentes a pessoa jurídica de Direito Privado.

Com o intuito de colocar fim à referida divergência, vem o Código Civil de

2002 definir bens públicos em seu art. 98 da seguinte forma: “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.

O próprio Diploma Civilista especifica ainda quem são as pessoas jurídicas de direito público interno em seu art. 41: “I – a União; II – os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; III – os Municípios; IV – as autarquias, inclusive as associações públicas; V – as demais entidades de caráter público criadas por lei”.

 

13. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA

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I NTE R V E NÇÃ O D O E S T A D O N A

PROPRI E D A D E P R IV A D A

Apesar de o direito à propriedade ser um direito individual fundamental (art.

5º, caput e inciso XXII, da CF), em razão do Princípio da Supremacia do Interesse

Público sobre o privado é possível o Estado intervir na propriedade particular em algumas situações que analisaremos a seguir.

13.1. Servidão

Administrativa

13.1.1. Definição

A servidão administrativa é meio de intervenção do Estado na propriedade privada com natureza jurídica de direito real público para assegurar a realização de obras e serviços públicos. Exemplo clássico do instituto consiste na utilização do bem privado para a instalação de todo o aparato técnico necessário para distribuição de energia elétrica.

A natureza da servidão é de direito real público porque difere em alguns pontos da servidão disciplinada pelo direito privado no Código Civil, apesar de o conteúdo de ambos os institutos corresponder em muitos dos seus elementos, porque a servidão – pública ou privada – proporciona utilidade ao prédio dominante e grava o prédio serviente que pertence a diverso dono – art. 1.378 do Código Civil.

 

Referências

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Referências

AMORIM, Gustavo Henrique Pinheiro de. Para aprender direito – direito administrativo. São Paulo: Barros, Fischer & Associados, 2006.

AZEVEDO MARQUES, Floriano de. Regime jurídico e utilização dos bens públicos. In DALLARI, Adilson Abreu; NASCIMENTO, Carlos Valder; MARTINS, Ives

Gandra da Silva. Tratado de direito administrativo.Vol. 2. São Paulo: Saraiva, 2013.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 27. ed. São

Paulo: Malheiros, 2010.

_____________. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2012.

CAPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Trad. Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1988.

CARVALHO, Raquel Melo Urbano. Curso de direito administrativo – Parte geral, intervenção do Estado e estrutura da administração. Salvador: JusPodivm, 2008.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 22. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.

 

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