Regime jurídico do setor postal, 2ª edição.

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Nesta obra, a autora esmiúça o tema dos serviços postais a partir de dois pontos de vista: “por dentro” (quer dizer, de uma perspectiva jurídica atenta à sua dimensão técnica) e “por fora” (isto é, pela contextualização da dinâmica de fatos, interesses e embates que envolvem o direito). O livro consegue a um só tempo (i) radiografar a realidade deste setor, mostrando o quanto hoje ele é amplo e diversificado, mostrando que argumento ligado ao caráter social e integrador da atividade de coleta e entrega de correspondência não é mais que mera retórica; (ii) esmiuçar juridicamente o que vem a ser o conteúdo dos serviços postais, desenhando as atividades nele compreendidas e trazendo dados econômicos e operacionais para se entender o que seja, hoje, a rede postal; (iii) aprofundar o que seja o regime jurídico aplicável a esses serviços, separando o regime da atividade do regime reservado à ECT; (iv) por fim, dialoga criticamente com a jurisprudência da Suprema Corte, apontando suas consistências e inconsistências. A 2ªedição foi revista, atualizada e ampliada, contemplando as alterações legislativas, os julgados mais recentes (como a ADPF n. 46) e as mudanças nos dados sobre a realidade de prestação dos serviços ofertados pela ECT.

 

12 capítulos

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AGRADECIMENTOS

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AGRADECIMENTOS

Este livro é uma versão revista e atualizada da minha dissertação de mestrado, defendida em 7 de maio de 2012 na Faculdade de

Direito da Universidade de São Paulo, Departamento de Direito do

Estado, Sub­área Direito Administrativo, sob a orientação do Pro‑ fessor Floriano de Azevedo Marques Neto.

Agradeço ao Professor Floriano de Azevedo Marques Neto pelos valiosos ensinamentos, essenciais à minha formação, pelas oportunidades acadêmicas que tem me dado ao longo dos anos e pela cuidadosa orientação durante a elaboração desta pesquisa. Com seu apoio e incentivo torna­‑se hoje realidade a publicação deste trabalho.

Aos Professores Diogo Rosenthal Coutinho e Carlos Ari

Sundfeld, pelo rico diálogo na banca de defesa da dissertação de mestrado, momento em que me instigaram com provocações que enriqueceram a posterior publicação deste material. Aos Professo‑ res Diogo e Fernando Dias Menezes de Almeida, agradeço pelas valiosas contribuições recebidas na banca de qualificação e, especialmente ao primeiro, pela contribuição que tem tido na minha formação acadêmica.

 

PREFÁCIO

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PREFÁCIO

Introduzir a presente obra é, para mim, fonte de dupla alegria.

De um lado pela satisfação de vir a público a maturidade intelectual de Clarissa Mesquita, com quem mantive estreita relação acadêmi‑ ca nesses últimos seis anos. De outro por apresentar ao leitor lite‑ ratura jurídica de primeira.

Clarissa me foi apresentada pelo amigo Carlos Ari Sundfeld. Na

época procurava um assistente para me auxiliar nas atividades aca‑ dêmicas de pesquisa, organização de textos, acompanhamentos de jurisprudências, entre outros afazeres. Carlos Ari, que tem um olho invejável para achar talentos, me indicou Clarissa, que conhecera como aluna e pesquisadora na SBDP. O convívio com Clarissa foi, desde então, extremamente rico. Sou­‑lhe eternamente grato pela ajuda na pesquisa e na revisão apurada e cuidadosa de minha tese de livre-docência e, depois, na sua evolução para meu livro sobre bens públicos. Formada em Direito, Clarissa seguiu a me auxiliar, agora na lida profissional. Foi aprovada com destaque no processo seletivo para o Mestrado na USP, seguiu sob minha orientação até defender sua dissertação que, agora, revista e modificada, oferece como obra monográfica. Clarissa foi a orientanda que todo o orien‑ tador gosta de ter. Disciplinada e rigorosa, tem já arraigada a meto‑ dologia de pesquisa; leu tudo o que havia a ler, esquadrinhou a ju‑ risprudência, foi atrás das fontes primárias, inclusive recorrendo a entrevistas com personagens-chave do setor. Sobre isso devo con‑ fessar que, de início, se não me opus, fui um tanto cético. Talvez por pouco hábito, em parte por achar que as opiniões no setor postal são muito marcadas pela posição ocupada pelos agentes entrevis‑ tados. Cria que o esforço não compensaria. Convicta e obstinada,

 

Apresenta ção à 2ª Edição

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Apresentação à 2ª Edição

Apresento aos leitores a 2ª edição deste livro, que foi cuidado‑ samente revisto, atualizado e ampliado. A proposta original foi mantida: mergulhar na especificidade do setor postal brasileiro, diagnosticar entraves e propor soluções para resolvê-los. Ao fazer isso, o livro trata de temas complexos do nosso direito administra‑ tivo, em especial dos serviços públicos e o regime jurídico a eles aplicável. Apesar da complexidade das questões e da forma como são tratadas pelo STF, pela legislação e pela doutrina, a abordagem do livro procura ser bastante simples, concreta e provocativa. As questões também continuam sendo bastante atuais. O leitor logo verá que, mesmo após o julgamento da ADPF n. 46, de grande im‑ pacto sobre o setor, as questões tratadas na primeira edição (a bem da verdade, desde que passei a me debruçar sobre o estudo do setor postal, em 2007) continuam revelando-se problemáticas e, ao mes‑ mo tempo, desafiadoras. Basta ver discussões posteriores à ADPF relativas à entrega de boletos e contas e à imunidade tributária re‑ cíproca conferida à ECT – que permanecem em discussão.

 

INTRODUÇÃO

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INTRODUÇÃO

A importância do estudo do tema regime jurídico do setor pos‑ tal brasileiro está na insuficiência das soluções dadas aos problemas setoriais pela doutrina e jurisprudência frente aos novos desafios que o setor vem enfrentando.

Não seria retórico dizer que quase tudo no setor é questionável.

O tema é marcado por uma grande carga ideológica, por fortes in‑ teresses políticos, pelos mais diversos interesses dos agentes econô‑ micos que atuam no setor e juridicamente é envolto por um emara‑ nhado de normas e decisões que muitas vezes são incapazes de re‑ gulamentar e regular o setor de maneira clara. No entanto, embora seja um campo importante e repleto de dificuldades, contraditoria‑ mente vem sendo em grande medida negligenciado1, tanto na esfera de discussões políticas quanto na de discussões acadêmicas2.

1 Exemplifica esse cenário de negligência o déficit de regulação e a defasa‑ gem da legislação e de políticas públicas setoriais consistentes para o setor postal brasileiro, o que tem gerado vários problemas para a boa prestação dos serviços no Brasil, como se procurará argumentar ao longo deste trabalho. A título de exemplo, ao compararmos o setor postal a outros setores de in‑ fraestrutura, como telecomunicações, petróleo e energia elétrica, verificamos que as principais leis que regulamentam esses setores são da década de 1990

 

METODOLOGIA

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METODOLOGIA

Ao longo da elaboração da obra, foram constatadas quatro di‑ mensões problemáticas no setor: a dimensão normativa, a dimensão doutrinária, a dimensão jurisprudencial e a dimensão regulatória.

Ao longo do trabalho serão revelados problemas nessas quatro di‑ mensões: do ponto de vista normativo inexiste um marco legal adequado, do ponto de vista doutrinário e especialmente do juris‑ prudencial há quase uma irracionalidade, e do ponto de vista regu‑ latório verifica­‑se a inexistência de uma estrutura regulatória mini‑ mamente adequada para um setor da relevância do postal. Por uma necessidade de recorte metodológico, o estudo será mais centrado em torno da análise crítica ao tratamento da doutrina e especial‑ mente da jurisprudência ao setor postal.

O enfoque dado ao tema procurará combinar os tons descritivo e propositivo. Ora os argumentos serão apresentados descritiva‑ mente (especialmente nos primeiros dois capítulos), identificando­

‑se como o setor funciona e qual a sua disciplina jurídica e construindo­‑se possíveis respostas sobre os gargalos do serviço público no direito brasileiro e interpretações sobre o que, a meu ver,

 

CAPÍTULO 1REALIDADE DO SETOR POSTAL NO BRASIL

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CAPÍTULO 1

REALIDADE DO SETOR POSTAL NO BRASIL

1. Considerações históricas: um breve panorama dos serviços postais

1.1. Transformação do DCT na ECT

Historicamente no Brasil os serviços postais são prestados di‑ retamente pelo Estado, primeiro pela Administração Direta e depois pela Indireta, por meio do mecanismo da descentralização. Em 1931 foi criado o Departamento de Correios e Telégrafos (DCT), subor‑ dinado ao Ministério da Viação e Obras Públicas e, a partir de 1968, ao Ministério das Comunicações. Posteriormente, o Estado passou a prestar os serviços por meio da Empresa Brasileira de Correios e

Telégrafos (“ECT”; popularmente conhecida pela marca “Correios”), empresa pública nascida a partir da transformação do DCT.

Havia na época um forte estímulo para que atividades estatais até então alocadas na Administração Direta passassem a ser desem‑ penhadas sob outros modelos jurídicos, criados pelo processo de descentralização administrativa. Partia­‑se da ideia de que era pre‑ ciso capacitar os entes da Administração de maior autonomia ge‑ rencial e financeira, e de flexibilidade de ação, o que não os impe‑ diria de desempenhar atribuições de natureza pública1. Esses novos modelos jurídicos tiveram grande proliferação nas décadas de 1940 a 1960, especialmente em razão da exploração estatal de indústrias de base e do declínio das concessões de serviços públicos. O aumen‑ to foi tão acentuado que no ano de 1963 a Administração Direta

 

CAPÍTULO 2CONTEÚDO DOS SERVIÇOS POSTAIS

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CAPÍTULO 2

CONTEÚDO DOS SERVIÇOS POSTAIS

1. Definição dos serviços postais na legislação postal: delimitação dos serviços com foco na ECT

Tendo sido descrita, em linhas gerais, a realidade do setor pos‑ tal no Brasil (Capítulo 1), neste Capítulo 2 procurar­‑se­‑á delimitar o conteúdo dos serviços postais, que sofreu um grande alargamen‑ to ao longo dos últimos anos. Servirão de pano de fundo para a análise fundamentalmente duas questões: o que são serviços postais, e quais efeitos jurídicos derivam dessa ampliação dos serviços pres‑ tados como postais. O ponto de partida para responder a essas in‑ dagações será a análise da legislação postal.

O Decreto­‑Lei n. 509/69 apenas conferia à ECT competência para executar e controlar, em regime de “monopólio”, os serviços postais – sem defini­‑los –, em todo o território nacional, e exercer as atividades definidas em seus arts. 15 e 16, relacionadas a teleco‑ municações1 (art. 2º, I e II). Mais recentemente, a Medida Provisó‑ ria n. 532/2011, convertida na Lei n. 12.490, incorporou ao texto do decreto­‑lei a competência da ECT para explorar os serviços de lo‑

 

CAPÍTULO 3REGIME JURÍDICO DOS SERVIÇOS POSTAIS

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CAPÍTULO 3

REGIME JURÍDICO DOS SERVIÇOS POSTAIS

1. O setor postal diante da avaliação crítica sobre o regime jurídico dos serviços públicos

1.1. O problema central da definição de serviço público

A presente pesquisa não se destina a teorizar sobre serviço público, tampouco tem por objetivo rever as razões que têm levado

à transformação dos serviços públicos. O objetivo que se busca inicialmente neste Capítulo 3 é investigar o que se considera “ser‑ viço público” em geral, dado que a discussão em torno da natureza jurídica do serviço postal depende em grande medida do debate mais amplo acerca dessa questão.

Para tanto, num primeiro momento, procurar­‑se­‑á tratar da tradicional separação entre o campo próprio de atuação do Estado e o campo de atuação do setor privado, que parte da dicotomia serviços públicos versus atividades econômicas. A despeito desta obra concluir que em grande medida essa dicotomia é insuficiente, considera­‑se importante analisar suas principais notas característi‑ cas em vista de sua larga utilização na doutrina e em especial na jurisprudência.

 

CONCLUSÃO

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CONCLUSÃO

A conclusão da obra, que confirma a hipótese central aqui tra‑ tada, é a de que o setor postal brasileiro está abandonado por várias razões (como analisado no aparato jurídico nas suas diferentes vertentes – dimensões normativa, doutrinária, jurisprudencial e regulatória), e neste contexto a ECT terminou por ser privilegiada.

A criação de um regime jurídico privilegiado e protetivo para a ECT foi resultado da falta de clareza técnico­‑jurídica e da falta de vonta‑ de política nas diversas searas governamentais.

Com isso, não quero dizer que a ausência de avaliação do quadro maior do setor postal brasileiro originou­‑se de uma vontade intencio‑ nal e consciente que perpassou diversos governos e órgãos de tomada de decisão política, como se tudo fosse intencionalmente arquitetado para proteger a empresa estatal ECT. O setor postal se tornou com‑ plexo e o seu arcabouço jurídico institucional anacrônico, desconside‑ rando uma série de elementos importantes para o pleno desenvolvi‑ mento do setor e gerando uma série de gargalos e descompassos entre as normas jurídicas e a realidade. Isso trouxe como resultados a criação de um regime jurídico construído fundamentalmente a partir da atua‑

 

POSFÁCIO

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POSFÁCIO

Este é um texto ex post facto, quando a sorte está feita. Você, leitor, descobriu sozinho o conteúdo e as características do trabalho de Clarissa Mesquita. Já está fechando o volume e, nesta hora tardia, uma voz externa intervém, reclamando atenção: psiu, leitor, leitor, um minuto, espere, não vá; é rápido.

Só para dizer o seguinte. O que você leu não é um trabalho a mais, desses inteligentes, estilo impecável, tema importante. É bem mais que isso. É a maturidade de um novo tipo de conhecimento jurídico para o Brasil, baseado no trabalho rigoroso das fontes de pesquisa, especialmente jurisprudenciais. Chegou a era do pesqui‑ sador que não deixa as convicções moldarem os objetos que vasculha.

Clarissa é pequenininha, clarinha, fala baixo. Não é desses ju‑ ristas sabichões, com opinião definitiva sobre tudo. É uma pesqui‑ sadora que escreve para um leitor diferenciado. Ela desabrochou em

2003, como aluna da Escola da Formação da Sociedade Brasileira de Direito Público – SBDP. Se você ainda não sabe o que é essa es‑ cola, deveria descobrir, pois ali está se formando, desde 1998, uma elite de pesquisadores jurídicos, que vêm fazendo a diferença. Depois

 

REFERÊNCIAS

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REFERÊNCIAS

AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de serviços públicos.

São Paulo: Max Limonad, 1999.

ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. “Aspectos constitucionais da concessão de serviços públicos”. In: MEDAUAR, Odete (coord.).

Concessão de serviço público. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 23­‑37.

Anteprojeto de Lei Orgânica da Administração Pública Federal e

Entes de Colaboração, acompanhado da Exposição de Motivos.

Elaborado pela Comissão instituída pela Portaria n. 426, de 6 de dezembro de 2007, do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão.

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. 2. ed.

Rio de Janeiro: Forense, 2008.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito adminis‑ trativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

BARROSO, Luís Roberto. “Regime constitucional do serviço postal: legitimidade da atuação da iniciativa privada.” Revista de Direito

Administrativo, n. 22, Rio de Janeiro, out./dez. 2000, p. 179­‑212.

 

ANEXOS

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ANEXOS

A seguir é apresentado o relato dos casos do STF referentes à impenhorabilidade de bens, à imunidade tributária recíproca e ao

“monopólio” postal que subsidiaram as discussões do Capítulo 3 da pesquisa.

A. Os casos da impenhorabilidade dos bens da ECT

Em 15 de setembro de 1998 a Primeira Turma do STF julgou o

RE n. 222.041­‑5/RS em que a ECT questionava decisão do Tribunal

Superior do Trabalho (TST) que havia recusado a ela o direito de ser executada judicialmente pelo regime de precatórios. No STF, a

ECT sustentava que só poderia se sujeitar à execução mediante precatório, não apenas por força da impenhorabilidade de seus bens

– genericamente prevista no Decreto­‑Lei n. 509/69, que a criou ­–, mas também pela redação do art. 100 da Constituição, dado cuidar­

‑se de empresa pública delegatária da União no exercício do mono‑ pólio do serviço postal, que a essa última confiou o art. 21, X.

O ministro Ilmar Galvão, relator, não conheceu do recurso, tendo sido acompanhado pelos demais membros da Turma sem quaisquer reservas. Seus fundamentos para decidir foram os seguin‑ tes: (i) o pagamento de débitos resultantes de sentença judiciária por meio de precatório, regulado pelo art. 100 e parágrafos da CF de 1988 é sistema aplicável somente às entidades de direito público;

 

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