Contabilidade Pública - Análise Financeira Governamental

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Muitos autores buscam importar os modelos de análise financeira do setor privado para o setor público com o objetivo de obter conclusões sobre a condição financeira dos governos. Todavia, esses modelos de análise não são adequados, especialmente porque os dados financeiros do setor público são gerados por um modelo contábil diferente. Ademais, o ambiente subjacente e os modelos de tomada de decisões são fundamentalmente distintos nos dois setores.

Assim, este livro, fazendo uso do know-how das grandes nações que utilizam esse tipo de análise, bem como dos conhecimentos práticos desenvolvidos por renomados profissionais e pesquisadores do mundo acadêmico, apresenta uma metodologia que se aplica à realidade das organizações públicas brasileiras.

Convidamos você, estudante, professor, pesquisador, gestor público, analista, consultor, assessor e interessado no assunto, a mergulhar conosco nesse universo da contabilidade e análise financeira governamental. É um desafio, pois o assunto é ainda pouco explorado no Brasil. Por isso, tivemos o cuidado de deixar a leitura agradável e apresentar ao final de cada capítulo uma análise prática para demonstrar a aplicação dos aspectos teóricos da condição financeira de forma a atender as necessidades de todos os interessados nesse tema.

Livro-texto para as disciplinas Contabilidade Pública, Finanças Públicas, Orçamento Público dos cursos de Graduação e Pós-Graduação em Ciências Contábeis, Atuariais e Administração Pública. Leitura complementar para os cursos de Economia e Direito. Obra de referência e consulta para profissionais das administrações federais, estaduais, municipais e autárquicas. 

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1 - INICIANDO A ANÁLISE FINANCEIRA DOS GOVERNOS

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INICIANDO A ANÁLISE

FINANCEIRA DOS GOVERNOS

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Capítulo 1

A saúde financeira dos governos é condição essencial para o fornecimento contínuo de bens e serviços públicos de qualidade à população. Assim, qualificar um governo com condição financeira forte ou fraca é um indicativo de que as necessidades da comunidade estão sendo ou não atendidas satisfatoriamente. Todavia, a mensuração da condição financeira não é tarefa fácil, visto que existem vários métodos e técnicas de análise que precisam ser dominadas pelos analistas. Além disso, os governos possuem características diversificadas que devem ser levadas em consideração no processo de análise da sua condição financeira, tais como: necessidades e dificuldades específicas da comunidade, tipos e níveis de gastos exigidos pela população para o fornecimento de bens e serviços, potencial de geração de receitas segundo a base econômica, necessidades de investimentos, carga do endividamento, grau de atenção dispensada à gestão financeira, dentre outras.

 

2 - INFORMAÇÃO FINANCEIRA GOVERNAMENTAL

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INFORMAÇÃO FINANCEIRA

GOVERNAMENTAL

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Capítulo 2

As informações financeiras produzidas pelos órgãos e entidades governamentais constituem a matéria-prima da análise financeira dos governos e representam o principal meio de satisfazer as necessidades dos seus diversos usuários. Assim, o sistema contábil governamental, como principal produtor dessas informações, deve ser organizado de forma a alcançar integralmente esse objetivo.

O presente capítulo objetiva ressaltar a natureza da informação financeira governamental para atender as necessidades informacionais dos seus usuários, especialmente a avaliação da condição financeira do governo. Assim, discutem-se os fundamentos da contabilidade governamental como a principal fornecedora dessas informações, abordando os seguintes tópicos conexos: o sistema de contabilidade governamental, a contabilidade por fundos, as bases de escrituração, a integração do orçamento com o patrimônio e as fontes de obtenção de informações financeiras. O capítulo conclui mostrando a estrutura das Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público (DCASP).

 

3 - CONDIÇÃO FINANCEIRA GOVERNAMENTAL

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CONDIÇÃO FINANCEIRA

GOVERNAMENTAL

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Capítulo 3

Manter a saúde financeira do governo constitui importante requisito para o fornecimento, de forma adequada e ininterrupta, de diferentes tipos de serviços públicos para satisfazer as necessidades e garantir o bem-estar da população. Assim, uma condição financeira saudável deve ser um dos objetivos, senão o principal, a ser perseguido pelos governantes, no intuito de realizar suas funções essenciais de educação, segurança, assistência social, saúde e saneamento básico; atender suas necessidades de investimentos em bens de infraestrutura; cumprir devidamente com as obrigações financeiras de curto prazo e realizar os pagamentos dos serviços da dívida.

Neste capítulo, a condição financeira governamental será conceituada e contextualizada como um corpo teórico em estágio de desenvolvimento, enfocando suas características, componentes, fatores determinantes, problemas fiscais correlatos e técnicas de análise.

 

4 - FUNDAMENTOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

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FUNDAMENTOS DA.

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA.

E FINANCEIRA

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Capítulo 4

A execução orçamentária refere-se à realização de um conjunto de procedimentos para arrecadar receitas e executar os créditos consignados no orçamento visando alcançar os objetivos dos programas governamentais, observando-se as disponibilidades de recursos do governo e as determinações legais. Assim, a execução orçamentária da despesa, obrigatoriamente, deve ser realizada em conexão com a execução financeira, pois, mesmo havendo autorização orçamentária para a realização de determinado gasto, esta não poderá ser executada se não houver disponibilidade de recursos.

A execução financeira deve ser precedida da programação orçamentária e financeira com vistas a compatibilizar o fluxo de pagamentos com o fluxo de recebimentos.

Tal planejamento é imprescindível para evitar desequilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa empenhada, evitando assim o déficit orçamentário e a insuficiência de tesouraria­.

 

5 - ANÁLISE DE RECURSOS E NECESSIDADES DA COMUNIDADE

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ANÁLISE DE RECURSOS.

E NECESSIDADES.

DA COMUNIDADE

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Capítulo 5

A condição financeira dos governos é afetada por fatores econômicos, que fornecem a base de exploração das receitas, e por fatores sociais e demográficos, que exercem pressões por gastos para atender as necessidades da população. Desse modo, no processo de análise da condição financeira, é fundamental o conhecimento da condição econômica da comunidade, bem como dos fatores que influenciam a demanda por bens e serviços.

Portanto, o presente capítulo discute os principais indicadores e variáveis de natureza econômica, social e demográfica a serem considerados no processo de análise da condição financeira sob o ponto de vista dos recursos e necessidades da comunidade. O capítulo conclui com um exemplo de avaliação da condição financeira de um Município sob a perspectiva da geração potencial de recursos e sob a perspectiva da demanda de bens e serviços para atender as necessidades da população.

 

6 - ANÁLISE DA SOLVÊNCIA ORÇAMENTÁRIA

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ANÁLISE DA SOLVÊNCIA

ORÇAMENTÁRIA

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Capítulo 6

Enquanto no setor privado o lucro constitui importante medida de avaliação de desempenho, no setor público a principal medida de desempenho é representada pelo resultado da execução orçamentária. Portanto, resultado positivo da execução orçamentária

é um indicativo da capacidade da entidade em produzir receita suficiente para atender as necessidades da comunidade, sinalizando boa solvência orçamentária ou posição operacional favorável.

Nesse capítulo, a solvência orçamentária, importante fator da posição operacional do governo, será discutida sob o enfoque do equilíbrio orçamentário, abordando os modelos de análise dos resultados orçamentários, os indicadores de análise da solvência orçamentária e os indicadores fiscais. O capítulo conclui com uma aplicação prática relacionada à análise das demonstrações contábeis do sistema orçamentário.

 

7 - ANÁLISE DA RECEITA

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ANÁLISE DA RECEITA

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Capítulo 7

A receita constitui o principal ativo do governo, pois representa recursos externos que garantem o cumprimento de suas obrigações e contribui para a melhoria da sua condição financeira (JACOB; HENDRICK, 2013, p. 20). Por essa razão, a Lei de Responsabilidade Fiscal, no seu artigo 11, prevê que a instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência do ente governamental constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal. Assim, é dever do gestor explorar adequadamente a base econômica da localidade para manter a condição financeira do governo em situação favorável.

A análise da condição financeira governamental segundo a perspectiva da receita requer a verificação de todo o processo sob o qual o governo explora suas fontes de recursos. O foco é que as receitas determinam a capacidade do governo em fornecer bens e serviços à comunidade.

 

8 - ANÁLISE DOS GASTOS

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ANÁLISE DOS GASTOS

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Capítulo 8

Enquanto a condição financeira sob a perspectiva da receita é avaliada pela reserva de receita, que resulta da diferença entre a capacidade fiscal do governo e a receita arrecadada, a condição financeira sob a perspectiva dos gastos públicos é avaliada pela pressão por gastos.

O grau da pressão por gastos depende de como as necessidades da comunidade estão sendo satisfeitas. Assim, para realizar a análise dos gastos públicos é preciso estabelecer a correlação entre satisfação das necessidades da comunidade e o montante de recursos efetivamente destinado ao financiamento dos gastos do governo.

Nesse sentido, para identificar a pressão por gastos, é preciso analisar os fatores determinantes dos gastos públicos, tais como quantidade e qualidade dos outputs, preço dos inputs, condições para prestação de serviços públicos, capacidade fiscal da comunidade, preferências e necessidades da comunidade, transferências intergovernamentais, crescimento populacional, fatores políticos, bem como o próprio montante de gastos realizados. Cada um desses fatores será discutido neste capítulo, ressaltando aspectos importantes para a avaliação da qualidade do gasto público.

 

9 - ANÁLISE DA DÍVIDA

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ANÁLISE DA DÍVIDA

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Capítulo 9

A análise da dívida dos governos é realizada mediante o exame do fluxo fiscal da receita e do gasto. Logo, se o volume de gastos excede o volume das receitas surge um déficit orçamentário. Esse déficit, segundo argumentos de Herber (1983, p. 437), fornece a precondição fundamental para a criação do fenômeno da dívida na medida em que se constitui em fonte de recurso necessária para atender essa situação orçamentária desfavorável.

Assim, o governo é obrigado a compatibilizar o nível de gastos à capacidade de arrecadação visando manter a dívida em níveis suportáveis, isto é, dar especial atenção

às fontes potenciais de recursos para o financiamento do gasto, incluindo o serviço da dívida (amortização da dívida mais juros).

Sob este fundamento, o presente capítulo discute os propósitos da análise da dívida, as finalidades ou razões da dívida, os argumentos teóricos para o surgimento da dívida e a análise do desempenho fiscal da dívida sob o enfoque de três abordagens na literatura atual: abordagem da capacidade de endividamento, abordagem da associação e abordagem comparativa.

 

10 - ANÁLISE DO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA

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ANÁLISE DA DÍVIDA

SULLIVAN, Patrick J. Optimality in municipal debt: a comment and respecification. Public Finance

Quarterly, v. 7, n. 3, p. 352-363, July 1979.

STUDENSKY, Paul. The limits to possible debt burdens: federal, state, and local. American

Economic Review, v. 37, Supplement, p. 58-74, Mar. 1937.

TEMPLE, Judy. The debt/tax choice in the financing of state and local capital expenditures. Journal of

Regional Science, v. 34, n. 4, p. 529-547, 1994.

TER-MINASSIAN, Teresa. Fiscal federalism in theory and practice. Washington: International Monetary

Fund, 1997.

WAGNER, Richard E. Optimality in local debt limitation. National Tax Journal, v. 23, n. 3, p. 297-305,

Sept. 1970.

WANG, Qiushi. The effect of public debt on state and local economic growth and its implication for measuring debt capacity: a simultaneous equations approach. 2009. Tese (Doctor of Philosophy in

Public Administration) – Graduate College at the University of Nebraska, Omaha.

 

11 - ANÁLISE DA SOLVÊNCIA DE CAIXA

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1.796.594

1,9

7,9

7.415.080

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100,0

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100,0

100,0

100,0

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100,0

AH

(%)

1.810.426

8.584.099

10.394.525

134.597

825.804

27.109.218

1.593.701

6.055.542

35.718.862

41.817.874

77.536.736

2011

15,2

13,4

14,5

14,0

AH

(%)

31,3

15,2

1,7

8,2

10,0

0,8

15,8

12,8

0,1 – 48,0

0,8

26,0

1,5 – 13,0

5,8

34,3

40,2

74,5

AV

(%)

2.596.063

4.820.000

7.416.063

664.884

888.367

28.684.869

2.449.392

6.991.391

39.678.903

49.725.794

89.404.697

2012

2,2

4,0

6,2

0,6

0,7

24,0

2,1

5,9

33,3

41,7

74,9

 

12 - ANÁLISE DA POSIÇÃO FINANCEIRA E PATRIMONIAL

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ANÁLISE DA POSIÇÃO

FINANCEIRA E PATRIMONIAL

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Capítulo 12

Conforme discutido no Capítulo 3, a condição financeira e a posição financeira são dois conceitos distintos, mas relacionados. O primeiro refere-se à capacidade do governo em prestar serviços de forma contínua e cumprir com suas obrigações financeiras; o segundo refere-se ao status financeiro do governo em determinada data expresso no balanço patrimonial. A análise da condição financeira leva em consideração fatores socioeconômicos­e organizacionais, e a análise da posição financeira focaliza, exclusivamente, a informação financeira extraída, principalmente, do balanço patrimonial.

Portanto, o presente capítulo discute mecanismos de avaliação da posição financeira e patrimonial por meio da análise do balanço patrimonial e das mutações patrimoniais evidenciadas na demonstração das variações patrimoniais e na demonstração das mutações do patrimônio líquido. Vale salientar que as informações contidas nas demonstrações contábeis aplicadas ao setor público devem ser inter-relacionadas, visto que refletem diferentes aspectos das mesmas transações. Assim, as evidências obtidas na análise do balanço financeiro devem ser correlacionadas com as evidências extraídas do balanço orçamentário, da demonstração dos fluxos de caixa e do balanço patrimonial para, finalmente, obter um retrato completo do desempenho financeiro e patrimonial da entidade.

 

13 - MODELOS DE AVALIAÇÃO DA CONDIÇÃO FINANCEIRA

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MODELOS DE AVALIAÇÃO.

DA CONDIÇÃO FINANCEIRA

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Capítulo 13

13.1 Importância e limitações dos modelos

Os modelos de mensuração da condição financeira têm por objetivo fornecer informações sobre o status financeiro dos governos, ajudando os usuários da informação contábil governamental a preverem e se prevenirem contra tensões fiscais antes que elas ocorram, bem como intervirem em situações de emergência fiscal, declínio fiscal ou crises fiscais agudas. Além disso, os modelos da condição financeira são úteis no meio acadêmico por auxiliarem o desenvolvimento de estudos e pesquisas no campo da análise financeira dos governos.

É importante destacar que a condição financeira governamental é um constructo conceitual difícil de ser mensurado isoladamente, pois depende de vários fatores e variáveis. Assim, os modelos desenvolvidos por estudiosos e pesquisadores desse campo de conhecimento apresentam características diversificadas: alguns modelos envolvem apenas variáveis financeiras produzidas pela organização, outros incluem variáveis externas à organização para captar a influência do ambiente no desempenho financeiro do governo.

 

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