Série Provas & Concursos - Direito Administrativo, 3ª edição

Autor(es): BARCHET, Gustavo
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Difícil é a tarefa de ensinar direito administrativo. Essa dificuldade talvez resida na aparente aridez conceitual que permeia a matéria, talvez na ausência de um código que inclua quase todos os temas, ou, ainda, talvez na especificidade dos conteúdos, ou mesmo na equivocada noção de que são pontos estanques, sem possibilidade de vaso-comunicação. Fato é que existem resistências de vários matizes dos próprios alunos, que não compreendem a relevância da matéria para a formação acadêmica ou mesmo para o êxito em concursos públicos.
A compreensão do direito administrativo facilita sobremaneira uma visão macro dos processos e mecanismos gerenciais, os quais, até então, eram exclusivos da iniciativa privada e têm sido cada vez mais adaptados e aplicados nos atos de gestão pública.
Entender o alicerce jurídico-constitucional que propicia essa mudança de filosofia empresarial é essencial para o desenvolvimento de um raciocínio lógico gerencial, sem o qual o candidato não conseguirá perceber a relação entre os diversos con-
teúdos programáticos das cadeiras de Administração Pública, Gestão de Pessoas e Direito Administrativo, temas gradativamente mais exigidos nos editais de concursos públicos.
Esta obra reúne, como nenhuma outra no mercado, os predicados necessários para que o primeiro passo seja dado, pois concentra de forma clara e eficaz os postulados do direito administrativo, relacionando os temas, codificando a matéria e explicando, a partir de generalizações esclarecedoras, a importância dos temas específicos nessa complexa engrenagem.
Sua leitura fácil, agradável e profícua faz justiça ao estilo já consagrado de seu Autor, que, por mais essa contribuição acadêmica, merece ser aplaudido de pé por todos nós. Surpreenda-se aprendendo e aprenda surpreendendo-se nas linhas que se seguem.
Sylvio Motta

15 capítulos

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Capítulo 1 Noções Introdutórias ao Direito Administrativo

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Capítulo 1

Noções Introdutórias ao

Direito Administrativo

1.

FUNÇÕES DO ESTADO

Vamos iniciar nossa jornada administrativa tratando das três funções estatais básicas, a saber, as funções legislativa, jurisdicional e administrativa.

Da lição do Professor Celso Antônio Bandeira de Mello, numa perspectiva objetiva material, baseada nos elementos intrínsecos da função, nas características inerentes a cada uma delas, a função legislativa consiste na expedição de atos normativos, ou seja, gerais (porque aplicáveis a destinatários indeterminados) e abstratos (porque contêm uma previsão hipotética, destinando-se não a uma aplicação única, mas a sucessivas aplicações, sempre que se configurar em concreto a hipótese neles prevista); a jurisdicional, na solução de controvérsias jurídicas; e a administrativa (ou executiva), na realização de modo direto e imediato de determinada utilidade pública.

Nesse contexto, imaginemos que uma lei crie a obrigação de entrega anual de uma declaração de rendimentos para todos aqueles que, em cada exercício, auferirem rendimentos iguais ou superiores a R$ 12.000,00. Se a partir dessa previsão legal for expedido um decreto pelo Presidente da República, definindo a forma de cumprimento da obrigação (digamos, entrega nos meses de março e abril de cada ano, em disquete ou por meio eletrônico), este decreto, na perspectiva objetiva material, representa exercício da função legislativa, pois preenche os requisitos de generalidade (não se destina aos sujeitos A, B ou C, mas a todos aqueles que tiveram no ano rendimentos iguais ou superiores a R$ 12.000,00) e abstração (não se esgota em uma só aplicação, incidindo sempre que se configurar em concreto a hipótese a que se aplica).

 

Capítulo 2 Princípios Administrativos

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Capítulo 2

Princípios Administrativos

1.

NOÇÕES GERAIS

Princípios administrativos são os valores, as diretrizes, os mandamentos mais gerais que orientam a elaboração das leis administrativas, direcionam a atuação da Administração Pública e condicionam a validade de todos os atos por ela praticados.

Neste capítulo teremos oportunidade de apreciar diversos princípios administrativos, a exemplo dos princípios da moralidade, da impessoalidade e da eficiência.

O que são esses e quaisquer outros princípios aplicáveis à Administração?

Em sua essência, são valores de observância obrigatória no quotidiano administrativo, diretrizes que devem nortear todo e qualquer ato produzido pela Administração.

O princípio da moralidade, por exemplo, tem como uma de suas aplicações o dever de atuação ética dos agentes públicos perante os administrados, o que lhes impede de adotar quaisquer espécies de comportamentos fraudulentos, ardilosos, astuciosos, que impliquem ou possam implicar prejuízo aos legítimos direitos e interesses dos administrados.

 

Capítulo 3 Administração Pública

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Capítulo 3

Administração Pública

1.

ENTIDADES POLÍTICAS E ENTIDADES ADMINISTRATIVAS

No primeiro capítulo, apresentamos o conceito de Administração em sentido objetivo, material ou orgânico. Repisando, sob essa perspectiva definimos

Administração Pública como o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas aos quais é atribuído o exercício da função administrativa.

Em unidade posterior, analisaremos os agentes públicos, as pessoas físicas que exercem função pública. Os órgãos públicos, por sua vez, serão objeto do segundo tópico deste capítulo. Nesse momento, apenas apresentaremos um panorama geral das pessoas jurídicas que, no sistema pátrio, são responsáveis pelo exercício da função administrativa, a saber, as entidades políticas e as entidades administrativas.

Genericamente, entidade é sinônimo de pessoa jurídica, ou seja, de ente detentor de personalidade jurídica, com capacidade para, em nome próprio, adquirir direitos e contrair obrigações. Em termos mais amplos, uma entidade, porque possuidora de personalidade jurídica, atua em seu próprio nome, produzindo atos que afetam diretamente sua esfera jurídica.

 

Capítulo 4 Terceiro Setor – As Entidades Paraestatais

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Capítulo 4

Terceiro Setor –

As Entidades Paraestatais

1.

INTRODUÇÃO

Entidades paraestatais são pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas por particulares (portanto, não integram a Administração) para prestar, sem fins lucrativos, alguma atividade de interesse público.

Como atuam em áreas de interesse direto da coletividade, geralmente são incentivadas pelo Poder Público a desempenhar suas atividades, por meio de diversas modalidades de fomento. Como principais espécies de incentivo, passíveis de concessão a todas as entidades paraestatais, podemos citar: (a) o repasse de recursos orçamentários (b), a permissão de uso gratuito de bens públicos e (c) a concessão de incentivos fiscais e creditícios.

O conjunto composto por todas as entidades paraestatais é denominado Terceiro Setor (iniciativa privada sem fins lucrativos). Além dele, temos o Primeiro

Setor, composto pelas entidades políticas, pelas administrativas e pelas demais sob controle do Poder Público; e o Segundo Setor, constituído por entidades privadas com fins lucrativos (genericamente falando, o mercado).

 

Capítulo 5 Poderes Administrativos

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Capítulo 5

Poderes Administrativos

1.

INTRODUÇÃO

O Professor José dos Santos Carvalho Filho conceitua poderes administrativos como “o conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem jurídica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins”.

Poderes administrativos são os instrumentos outorgados pelo ordenamento jurídico aos agentes públicos, a fim de que possam cumprir a contento suas funções, estando sua utilização a elas adstrita. Sobreleva, pois, o caráter instrumental dos poderes administrativos, sua condição de instrumentos para o atingimento de dada finalidade, a saber, o interesse público em face do qual eles foram outorgados pela lei ao agente.

Quando a lei defere determinado poder a um particular, tal outorga, em regra, tem a natureza de mera faculdade, ou seja, um poder de que o particular se utilizará apenas se e quando desejar, visando à satisfação de seus próprios interesses. Para o agente público a solução é exatamente a oposta: cada poder a ele conferido por lei representa antes de tudo um dever de atuação, com vistas ao interesse público que por seu intermédio lhe cabe assegurar.

 

Capítulo 6 Teoria Geral dos Atos Administrativos

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Capítulo 6

Teoria Geral dos Atos

Administrativos

1.

ATOS DA ADMINISTRAÇÃO

A expressão “atos da Administração” compreende dois tipos de atos jurídicos, disciplinados por regime jurídico diferenciado: (a) os atos de direito público, mais comumente conhecidos como atos administrativos; e (b) os atos de direito privado.

Os atos de direito público, a partir daqui designados como atos administrativos, podem ser definidos como as manifestações unilaterais de vontade da Administração, produzidas em condições de superioridade perante o particular, a que o Direito Administrativo atribui consequências jurídicas. A

Administração, ao produzir um ato dessa espécie, está agindo na qualidade de

Poder Público, sob o influxo do regime jurídico de Direito Público (o regime jurídico-administrativo).

Com melhor técnica, Hely Lopes Meirelles define ato administrativo como

“toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.

 

Capítulo 7 Processo Administrativo

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Capítulo 7

Processo Administrativo

1.

PROCESSO: CONCEITO E CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Inicialmente, é necessário esclarecermos uma questão de terminologia que envolve as expressões processo e procedimento.

É usual na doutrina conferir um significado distinto a tais termos. Para os que adotam tal diferenciação, processo é um conjunto de atos que devem ser produzidos de forma sequencial e encadeada, reunidos em torno de uma finalidade comum, o ato final que os agrega. Em uma licitação, por exemplo, o ato final é a adjudicação do seu objeto ao vencedor do certame. Tudo o que a

Administração e os licitantes promovem até esse resultado final corresponde ao seu processo de formação.

Procedimento, por sua vez, equivale às diferentes modalidades rituais de cada processo, ou seja, às diferentes formas que pode assumir o processo. No mesmo contexto, a Lei 8.666/93 prevê cinco modalidades de licitação (concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão). Tais modalidades nada mais são do que diferentes procedimentos previstos em lei que, nos seus termos, podem ser usados pela Administração para o processo de licitação.

 

Capítulo 8 Disposições Constitucionais Sobre os Agentes Públicos

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Capítulo 8

Disposições Constitucionais

Sobre os Agentes Públicos

1.

AGENTES PÚBLICOS: CONCEITO

Antes de iniciarmos a análise das disposições constitucionais sobre os agentes públicos, é necessário apresentarmos o conceito de agente público, e, a partir daí, as diversas modalidades em que se subdivide essa categoria conceitual.

Podemos definir agente público como toda pessoa física que exerce, de forma gratuita ou remunerada, permanente ou transitória, por qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública.

O primeiro ponto digno de nota é que o termo agentes públicos é aplicável somente às pessoas físicas. Desse modo, uma autarquia, por exemplo, na condição de pessoa jurídica, não é um agente público, mas sim os empregados e servidores públicos que nela atuam.

Em segundo lugar, o exercício da função não é necessariamente remunerado. Algumas das categorias de agente público que analisaremos têm a atuação mediante contraprestação pecuniária como uma de suas características, mas é indevida a generalização dessa peculiaridade para todos os agentes públicos.

 

Capítulo 9 Licitações

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Capítulo 9

Licitações

1.

CONCEITO E ESTRUTURA BÁSICA DO PROCEDIMENTO

Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, licitação é

“(...) um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na ideia de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir”.

O mesmo autor apresenta uma segunda definição do instituto, ao conceituar licitação como “o procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem público, segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em função de parâmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados”.

 

Capítulo 10 Contratos Administrativos

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Capítulo 10

Contratos Administrativos

1.

NOÇÕES DE CONTRATO

Em termos genéricos, podemos definir os contratos como atos bilaterais mediante os quais se estabelecem direitos e obrigações recíprocas.

O princípio fundamental, em matéria de contratos, é o princípio da autonomia da vontade, segundo o qual a válida celebração do contrato pressupõe que as partes signatárias tenham livremente aderido ao ajuste. É indispensável que um efetivo acordo de vontades tenha sido a fonte do contrato.

Apesar do posicionamento discordante de parcela da doutrina, prevalece largamente o entendimento de que tal princípio é plenamente aplicável aos contratos administrativos. A discussão centra-se, essencialmente, na compatibilidade do princípio com as cláusulas exorbitantes, as prerrogativas atribuídas com exclusividade à Administração, ao celebrar um contrato administrativo, que lhe conferem uma posição de superioridade perante a outra parte na relação jurídica.

Efetivamente, como analisaremos no decorrer deste capítulo, as cláusulas exorbitantes – a exemplo da prerrogativa de alteração unilateral do contrato – elevam a Administração a uma posição de prevalência na relação contratual. Sua presença, todavia, não afeta em nada o caráter eminentemente consensual do vínculo, no sentido de que a outra parte signatária livremente manifestou sua vontade de celebrar o contrato, ainda que de modo implícito, ao ingressar no procedimento de licitação.

 

Capítulo 11 Responsabilidade Extracontratual do Estado

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Capítulo 11

Responsabilidade

Extracontratual do Estado

1.

CONSIDERAÇÕES GERAIS

Numa acepção ampla, segundo Bandeira de Mello, entende-se “por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos”.

No que tange à responsabilidade do Estado, cabe neste ponto rememorarmos que o ente estatal, como pessoa jurídica, é um ser de razão, incapaz, por si só, de emitir manifestações de vontade e praticar quaisquer atos que possam resultar em consequências jurídicas. Para tanto, necessita valer-se dos agentes públicos, pessoas físicas que atuam em seu nome e lhe vinculam por seus atos, praticados nessa qualidade. O Estado não pode, diretamente, lesar a ninguém, podendo fazê-lo seus agentes, atuando em nome do ente estatal.

 

Capítulo 12 Serviços Públicos

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Capítulo 12

Serviços Públicos

1.

CONCEITOS DE SERVIÇO PÚBLICO

A relevância dessa matéria – serviços públicos – faz com que haja uma intensa atividade legislativa e jurisprudencial sobre ela. Assim, temos vários diplomas legais aplicáveis e inúmeras decisões jurisprudenciais de relevo a respeito do tema.

No entanto, mesmo assim, ainda hoje são indispensáveis considerações essencialmente doutrinárias sobre serviços públicos.

Em vista disso, iniciamos o capítulo com dois tópicos nitidamente teóricos, embora no primeiro já haja referência a aspectos jurídicos da matéria na atualidade.

Este primeiro tópico trata de conceitos de serviços públicos que foram elaborados pela doutrina no decorrer da evolução da matéria, os quais podem ser condensados em três escolas ou correntes: a escola essencialista, a escola subjetivista e a escola formalista.

Para a escola essencialista ou materialista, uma atividade é considerada serviço público em função de suas próprias características. Segundo essa escola, serviço público é toda atividade indispensável à vida em coletividade. É a nota de essencialidade à vida em comum que para os adeptos dessa corrente define certa atividade como serviço público.

 

Capítulo 13 Controle da Administração Pública

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Capítulo 13

Controle da Administração Pública

1.

INTRODUÇÃO

Podemos definir controle administrativo (ou da Administração Pública) como o poder-dever de fiscalização e correção que a Administração ou um

Poder a ela externo exerce sobre a função administrativa.

Previsto em inúmeros dispositivos da Carta Magna, em termos amplos o controle administrativo apresenta três finalidades precípuas, quais sejam: (a) assegurar a legalidade e a legitimidade dos atos produzidos pela Administração;

(b) garantir a regularidade da atuação dos agentes públicos; e (c) defender os direitos fundamentais dos administrados.

É, em essência, um controle do desempenho da função administrativa, alcançando os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, quando no exercício dessa função, bem como o Ministério Público e os Tribunais e Conselhos de

Contas, no mesmo contexto. Ainda, incide sobre terceiros que de qualquer modo utilizem bens ou recursos públicos.

 

Capítulo 14 Bens Públicos

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Capítulo 14

Bens Públicos

1.

CONCEITO

A doutrina está longe de pacificar um conceito de bens públicos. Alguns entendem que o conceito deve ser obtido a partir do regime jurídico do bem, outros com base na personalidade jurídica da entidade em cujo domínio ele se encontra; há aqueles que usam como critério de definição a destinação do bem, e existe ainda um quarto grupo que mescla dois ou mais desses critérios.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por exemplo, tratando do domínio público

(nada mais que o conjunto de bens públicos), assim se manifesta sobre o tema:

A expressão domínio público é equívoca, no sentido de que admite vários significados: em sentido muito amplo, é utilizada para designar o conjunto de bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno, políticas e administrativas (União, Estados, Municípios, Distrito Federal,

Territórios e autarquias);

2) em sentido menos amplo, utilizado na referida classificação do direito francês, designa os bens afetados a um fim público, os quais, no direito brasileiro, compreendem os de uso comum do povo e os de uso especial;

 

Capítulo 15 Intervenção do Estado na Propriedade Privada

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Capítulo 15

Intervenção do Estado na

Propriedade Privada

1.

NOÇÕES GERAIS

A fim de assegurar a predominância do interesse público sobre o privado e o cumprimento da função social da propriedade, muitas vezes faz-se necessária a intervenção do Estado na propriedade privada, limitando e condicionando os interesses individuais.

A intervenção do Estado na propriedade privada pode ser entendida, pois, como a atividade estatal mediante a qual se conforma o uso da propriedade particular aos interesses superiores da coletividade, mediante institutos que restringem ou condicionam tal uso, a exemplo da servidão administrativa, do tombamento e da requisição.

O Estado dispõe de diversos instrumentos de intervenção na propriedade privada. Como ensina a doutrina, a maioria deles caracteriza-se pela imposição de limitações e condicionamentos ao uso da propriedade, sem suprimi-la de seu dono, no que se denomina intervenção restritiva; mas a desapropriação, uma das formas de intervenção, é causa da transferência da propriedade particular para o domínio público, dando margem ao que se denomina intervenção supressiva.

 

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