Manual de direito administrativo

Autor(es): MAZZA, Alexandre
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Extremamente didático, o “Manual de Direito Administrativo” apresenta ao estudante uma visão global dos institutos, que são abordados em 4 planos distintos: a) doutrina, b) legislação, c) jurisprudência, e d) sua incidência no Exame da Ordem e em concursos públicos. Ao final de cada capítulo, quadros sinóticos para revisão da matéria, seguidos de questões de concurso para verificação da aprendizagem. Inteiramente de acordo com o NCPC.

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AGRADECIMENTOS

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AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer primeiramente a Deus, que me deu força para trabalhar nas madrugadas e concluir mais uma árdua tarefa. Muitas pessoas foram indispensáveis para a elaboração deste livro e a todas devo meus sinceros agradecimentos. À

Tatiana, minha querida esposa, pelo amor, paciência e incentivo que não faltaram um minuto sequer. À minha mãe, Isabel, que revisou detalhadamente cada capítulo e muito me ajudou na pesquisa de temas cruciais. À Dudinha e à Luísa, minhas superfilhas, que viram o “pápis” ser roubado das brincadeiras e cantorias durante os meses de trabalho. Ao meu assistente na Rede de Ensino LFG, professor Rafael

Bernardo, que me ajudou de modo competente na pesquisa. Aos meus editores e a todos os competentes funcionários da Saraiva e da Know-how, por acreditarem em meu trabalho. E principalmente aos meus alunos, que cobraram com muito carinho a conclusão breve do meu livro, em especial aos amigos do www.sitedomazza.com.br, aos meus seguidores do Twitter (@professormazza) e aos dedicados membros da

 

NOTA DO AUTOR À 7ª EDIÇÃO

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NOTA DO AUTOR À 7ª EDIÇÃO

A aceitação do nosso Manual de Direito Administrativo entre os alunos, professores e profissionais da área jurídica segue notável. Constatei sua utilização tanto por candidatos ao Exame de Ordem quanto por aqueles que se preparam para os mais exigentes concursos públicos brasileiros.

Agradeço a todos que ajudam na divulgação do livro.

Muito obrigado.

Na 7ª edição, além de corrigidos alguns erros de digitação, foram feitas muitas melhorias e ampliações.

Acrescentei inúmeras informações, entre atualizações legislativas e jurisprudenciais, recentes questões de concursos, novos tópicos, assuntos atuais, orientações normativas de órgãos federais e novidades doutrinárias.

Tudo com a colaboração dos leitores, alunos e seguidores das redes sociais.

Atendendo a pedidos, foram inseridos agora quadros sinóticos no final de cada capítulo, sistematizando para um rápido acesso as informações fundamentais sobre a matéria.

Peço que continuem mandando sugestões e críticas para aperfeiçoamento do nosso Manual.

 

NOTA DO AUTOR À 6ª EDIÇÃO

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NOTA DO AUTOR À 6ª EDIÇÃO

Em 2015 o “nosso Manual” ampliou significativamente sua aceitação entre os alunos, professores e profissionais da área jurídica.

Agradeço a todos que têm ajudado na divulgação deste livro e do novo Manual de Direito Tributário.

Acrescentei na 6ª edição centenas de informações, atualizações legislativas e jurisprudenciais, questões de concursos, assuntos recentes e inovações doutrinárias.

Entre tantos assuntos novos inseridos nesta edição posso citar, por exemplo: teoria da deslegalização; Lei Anticorrupção; devido processo legal diferido no tempo; cautelares em processo administrativo; cronologia na motivação; licitação simultânea etc.

Implementei também a atualização de todo o livro em face do Novo Código de

Processo Civil, optando por manter as referências aos artigos correspondentes no

CPC de 1973, pelo menos até ocorrer a transição completa entre os dois regimes.

Continuo no magistério ininterrupto do Direito Administrativo em minhas turmas de concursos públicos, Exame de Ordem e pós-graduação. Além disso, sigo mantendo contato permanente com alunos pelas redes sociais. Sem isso, não creio ser possível apresentar o conteúdo atualizado e em linguagem moderna, do jeito como sei que vocês preferem.

 

NOTA DO AUTOR À 5ª EDIÇÃO

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NOTA DO AUTOR À 5ª EDIÇÃO

No ano de 2014, o “nosso Manual” consolidou seu espaço junto a concursandos, graduandos, pós-graduandos, profissionais, candidatos ao Exame de Ordem, professores e comunidade jurídica em geral como um livro diferenciado na tarefa de desmistificar o Direito Administrativo.

Não tenho palavras para agradecer a confiança e o carinho de todos os leitores.

Além das atualizações legislativas e jurisprudenciais, nesta 5ª edição acrescentei inúmeros temas novos, dentre os quais destaco: confisco de bens motivado por trabalho escravo (Emenda Constitucional n. 81/2014); Direito Administrativo segundo a Escola Exegética; conceito de Fazenda Pública; atividade de intervenção como função precípua da Administração moderna; nepotismo nas serventias extrajudiciais; novo regime das Parcerias Voluntárias (Lei n. 13.019/2014); teoria do avestruz; entre outros.

Foram inseridas também questões recentes de provas e concursos públicos, tanto no corpo do texto quanto ao final dos capítulos, com o objetivo de manter sempre o leitor atualizadíssimo a respeito daquilo que vem sendo perguntado pelas bancas examinadoras.

 

NOTA DO AUTOR À 4ª EDIÇÃO

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NOTA DO AUTOR À 4ª EDIÇÃO

“Sobre o princípio da suficiência”

A impressionante acolhida da 3ª edição do “nosso Manual” por concursandos, graduandos, pós-graduandos, profissionais, candidatos ao Exame de Ordem, professores e por toda a comunidade jurídica em geral, durante o ano de 2013, aumentou demais minha responsabilidade para esta 4ª edição.

Além de acrescentar dois capítulos novos (Intervenção do Estado na Propriedade Privada e Intervenção do Estado no Domínio Econômico), foram inseridas milhares de questões recentes de concursos e referências jurisprudenciais.

Inseri também mais de trezentos temas novos, fruto de um ano incrivelmente ativo no magistério ininterrupto do Direito Administrativo, 24 horas por dia, sete dias por semana, seja na Rede LFG, para minhas turmas de concursos públicos,

Exame de Ordem e Pós-graduação, seja pela atuação incessante no apoio aos alunos por meio das redes sociais.

A experiência de ministrar palestras, compor bancas de Mestrado e Doutorado, além de dar aulas para públicos muito distintos (OAB, concursos e pós-graduação), tem me obrigado a “virar o Direito Administrativo do avesso” com o objetivo de explicar aos meus alunos, cada vez de uma forma mais didática, todos os detalhes desse ramo tão sofisticado.

 

NOTA DO AUTOR À 3ª EDIÇÃO

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NOTA DO AUTOR À 3ª EDIÇÃO

Na 3ª edição, foram realizadas inúmeras melhorias em nosso Manual de Direito­

Administrativo. Digo “nosso” porque este livro recebeu uma vibrante aceitação do mercado no ano de 2012, entre estudantes, concursandos, professores e profissionais da área jurídica. A cada um dos leitores já adianto meu sincero agradecimento.

Fiz uma criteriosa análise dos gabaritos, conferindo questão por questão, até ter a certeza de terem sido eliminadas eventuais incorreções existentes nas edições anteriores.

Incluí também quase 200 novas questões de provas e concursos do ano de 2012, permitindo ao leitor manter-se absolutamente atualizado acerca daquilo que vem sendo perguntado nas provas mais recentes, elaboradas por todas as bancas examinadoras. No total, temos agora mais de 600 questões.

Acrescentei ainda mais de uma centena de informações teóricas e jurisprudenciais, enriquecendo o texto com assuntos recentes que surgiram na academia, em concursos ou nos tribunais, durante o ano de 2012. A título de exemplo, o Manual aborda agora os temas: “proteção à confiança”, “teoria dos atos próprios”, “venire contra factum proprium”, “autovinculação administrativa”, “confiança ilegítima”,

 

NOTA DO AUTOR À 2ª EDIÇÃO

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NOTA DO AUTOR À 2ª EDIÇÃO

A aceitação do meu Manual de direito administrativo entre os alunos, professores e profissionais da área jurídica foi emocionante. Pude presenciar sua imediata utilização tanto por candidatos ao Exame de Ordem quanto por aqueles que se preparam para os mais exigentes concursos públicos brasileiros. Surpreendente também a quantidade de Faculdades de Direito que passaram a adotar o Manual como livro de formação indicado aos alunos de graduação.

A todos que ajudaram na primeira divulgação do livro, meus sinceros agradecimentos.

Na segunda edição, além de corrigidos alguns erros de digitação, foram feitas mui­tas melhorias e ampliações. De início, o leitor notará a inserção de um capítulo so­bre “Responsabilidade Fiscal”, incluído por solicitação dos candidatos inscritos no

88º Concurso do Ministério Público do Estado de São Paulo/2011, cujo edital co­brou a Lei Complementar n. 101/2000 dentro da programação de Direito Administrativo.

 

NOTA DO AUTOR À 1ª EDIÇÃO

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NOTA DO AUTOR À 1ª EDIÇÃO

O “poder” deste livro

Este é o livro da minha vida. Não tenho nenhuma dúvida disso e precisava co­ me­çar­tratando-o assim. É o resultado de mais de dez anos lecionando inin­ter­rup­ta­ mente,­e com regime de dedicação exclusiva, em cursos preparatórios para concursos públicos­e exames da OAB. Graças a Deus e aos meus alunos, consegui rea­lizar meu grande sonho de viver exclusivamente do e para o ensino do Direito. E posso afirmar que este livro é o ponto alto da minha carreira como professor­em tempo integral.

A elaboração desta obra aconteceu ao mesmo tempo em que eu me preparava pa­ra defesa da minha tese de doutorado, sob a orientação do professor Celso Antônio­

Ban­deira de Mello. Considero este trabalho um filho do meu doutoramento, pois jul­go que não teria conseguido levar a termo a sequência de capítulos sem o amadure­ cimento intelectual que a conclusão da minha formação acadêmica proporcionou.

Agora sou Doutor e meu livro foi publicado.

 

1. Noções gerais

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Noções gerais

1.1  Conceito de Direito Administrativo

Existe divergência entre os doutrinadores quanto ao conceito de Direito

Administrativo. Na verdade, cada autor escolhe certos elementos que considera mais significativos para chegar ao conceito, como se pode notar nos exemplos abaixo.­

Repare que o conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello enfatiza a ideia de função administrativa: “o direito administrativo é o ramo do direito público que disciplina a função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem”1.

Hely Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalístico na conceitua­ção:­ os órgãos, agentes e atividades administrativas como instrumentos para realiza­ção dos fins desejados pelo Estado. Vejamos: “o conceito de Direito Administrativo Bra­ sileiro, para nós, sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios jurídicos que re­gem os órgãos, os agentes e as atividades pú­blicas

A prova de Assistente Administrativo ela­ tendentes a realizar concreta, direta e imedia­ bo­rada pela Fepese/SC considerou COR­

 

2. Princípios

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Princípios

2.1 Importância dos Princípios Administrativos

O Direito Administrativo brasileiro não é codificado. Por isso, as funções siste­ matizadora e unificadora de leis, em outros ramos desempenhadas por códigos, no

Direito Administrativo cabem aos princípios.

Princípios são regras gerais que a doutrina identifica como condensadoras dos valores fundamentais de um sistema. Por meio de um processo lógico denomina­ do abstração indutiva, os estudiosos extraem da totalidade de normas específicas as ideias-chave que animam todo o complexo de regras. Assim, os princípios informam e enformam1 o sistema normativo. Informam porque armazenam e comunicam o núcleo valorativo essencial da ordem jurídica. Enformam porque dão forma, definem a feição de determinado ramo.

É bastante comum em concursos fazer-se referência à concepção de Celso An­ tônio Bandeira de Mello, segundo o qual: “princípio é, pois, por definição, manda­ mento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhes a tônica que lhe dá sentido harmônico”. E completa: “violar um princípio é muito mais grave do que violar uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio violado, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais”2 (destaques nossos).

 

3. Organização administrativa

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3

Organização administrativa

3.1 Introdução

Organização administrativa é o capítulo do Direito Administrativo que estuda a estrutura interna da Administração Pública, os órgãos e pessoas jurídicas que a compõem.

No âmbito federal, o tema é disciplinado pelo Decreto-Lei n. 200/67 que

“dispõe sobre a organização da Administração Pública Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa”.

Para cumprir suas competências constitucionais, a Administração dispõe de duas técnicas diferentes: a desconcentração e a descentralização.

A compreensão desses dois institutos é fundamental para analisar a organização interna da Administração Pública.

3.2  Concentração e desconcentração

Concentração é a técnica de cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas. Trata-se de situação raríssima, pois pressupõe a ausência completa de distribuição de tarefas entre repartições públicas internas.

 

4. Atos administrativos

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4

Atos administrativos

4.1 Função dogmática da teoria do ato administrativo

O ato administrativo cumpre um importante papel de controle sobre as ati­ vidades da Administração Pública.

Sob a égide do Estado de Polícia, antes da submissão dos governantes à lei, o soberano realizava concretamente sua vontade sem qualquer mecanismo de limita­

ção ou fiscalização. Da intenção passava à ação sem estágios intermediários. No século XVIII, com o advento da Revolução Francesa, a lei, até então uma simples exteriorização da vontade do monarca, ganhou o status de expressão da vontade popular, condicionando o desempenho das atividades administrativas ao seu cum­ primento. De fonte originária da norma, a Administração passou a ocupar-se da sua execução concreta, realizando na prática a vontade popular consagrada nas deter­ minações emanadas do Parlamento. Antes de agir concretamente na aplicação da lei, o Poder Público passou a ser obrigado a expedir uma declaração de vontade anunciando a decisão adotada, como requisito legitimador da sua futura atuação.

 

5. Poderes da Administração

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Poderes da Administração

5.1 Poderes-deveres

Para o adequado cumprimento de suas atribuições constitucionais, a legislação confere à Administração Pública competências especiais. Sendo prerrogativas rela­ cionadas com obrigações, as competências administrativas constituem verdadeiros poderes-deveres instrumentais para a defesa do interesse público.

A doutrina costuma incluir nesse capítulo o estudo de sete poderes da Admi­ nistração: a) vinculado; b) discricionário; c) disciplinar; d) hierárquico; e) regulamentar; f) de polícia; g) normativo1.

5.2 USO REGULAR E IRREGULAR DO PODER

Quando o agente público exerce adequadamente suas competências, atuan­ do em conformidade com o regime jurídico administrativo, sem excessos ou desvios, fala-se em uso regular do poder.

Porém, quando a competência é exercida fora dos limites legais ou visando interesse alheio ao interesse público, ocorre o uso irregular do poder, também conhecido como abuso de poder.

 

6. Responsabilidade do Estado

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Responsabilidade do Estado

6.1 Introdução

A prova de Procurador Federal/2007 elabo­

A moderna teoria do órgão público susten­ rada pelo Cespe considerou CORRETA a ta que as condutas praticadas por agentes afirmação: “As ações dos entes políticos – como União, Estados, Municípios e Distrito públicos, no exercício de suas atribuições, de­

Federal – concretizam-se por intermédio de vem ser imputadas ao Estado. Assim, quando pessoas físicas, e, segundo a teoria do órgão, os atos praticados por meio desses agentes o agente público atua, considera­‑se que o Estado públicos devem ser imputados à pessoa jurí­ atuou. Essa noção de imputação é reforçada dica de Direito Público a que pertencem”. também pelo princípio da impessoa­lidade, que assevera ser a função administrativa exercida por

A prova de Procurador do Estado da Paraí­ agentes públicos “sem rosto”, por conta da di­ ba/2008 elaborada pelo Cespe considerou

CORRETA a assertiva: “Um policial militar reta atribuição à Administração Pública das do Estado da Paraíba, durante período de condutas por eles praticadas. folga, em sua residência, tem um desenten­ dimento com sua companheira e lhe desfe­

 

7. Licitação

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7

Licitação

7.1 Introdução

A licitação é um procedimento obrigatório que antecede a celebração de con­ tratos pela Administração Pública. A razão de existir dessa exigência reside no fato de que o Poder Público não pode escolher livremente um fornecedor qualquer, como fazem as empresas privadas. Os imperativos da isonomia, impessoalidade, moralidade e indisponibilidade do interesse público, que informam a atuação da Administração, obrigam à realização de um processo público para seleção imparcial da

A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp melhor proposta, garantindo iguais condições considerou CORRETA a afirmação: “É da essência do instituto da licitação obter a todos que queiram concorrer para a celebra­ vantagem para a Administração sem des­

ção do contrato. curar da isonomia”.

7.2 Finalidades da licitação

A realização do procedimento licitatório, nos termos do que dispõe a redação original da Lei n. 8.666/93 (art. 3º), sempre serviu a duas finalidades fundamentais:

 

8. Contratos administrativos

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Contratos administrativos

8.1  Introdução

No exercício da função administrativa, o Poder Público estabelece diversas relações jurídicas com particulares, além de criar vínculos especiais de colaboração intergovernamental. Sempre que tais conexões subjetivas tiverem natureza con­ tratual e forem submetidas aos princípios e

A prova do Ministério Público/AM 2007 normas do Direito Administrativo, estare­ considerou CORRE TA a asser tiva: “O mos diante de contratos administrativos. contrato administrativo tem íntima relação

São exemplos de contrato administrativo: com a democratização do Estado, pois, em um Estado autoritário, os bens e serviços concessão de serviço público, parceria público­ podem ser requisitados compulsoriamente

‑privada (PPP), contrato de gestão, termo de ou apropriados pelos governantes sem maiores formalidades”. parceria e contrato de gerenciamento etc.

8.2  Conceitos doutrinários

O melhor ponto de partida para compreensão do contrato administrativo é iniciar pela análise dos diferentes conceitos apresentados pela doutrina.

 

9. Agentes públicos

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Agentes públicos

9.1  Agentes públicos

O nome “agente público” é a designação mais genérica possível para fazer referência a todas as pessoas que desempenham função pública. A utilidade prática em identificar o grande gênero dos agentes públicos reside em saber quem pode figurar como autoridade coatora em eventual mandado de segurança (art. 1º da

Lei n. 12.016/2009)1. O mesmo conceito amplo é empregado pelo art. 2º da Lei n.

8.429/92 para definir quem são os agentes públicos para fins da prática de impro­ bidade administrativa.

Assim, podemos conceituar agentes públicos como “todos aqueles que exercem função pública, ainda que em caráter temporário ou sem remuneração”.

A Constituição Federal de 1988 tem duas seções especificamente dedicadas ao tema dos agentes públicos: Seções I e II do Capítulo VII do Título III, tratando respectivamente dos “servidores públicos civis” (arts. 37 e 38) e dos “militares dos

Estados, do Distrito Federal e dos Territórios” (art. 42).

 

10. Improbidade administrativa

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Improbidade administrativa

10.1  Introdução

Os agentes públicos podem praticar, no exercício das funções estatais, condutas violadoras do Direito, capazes de sujeitá-los à aplicação das mais diversas formas de punição. Se o comportamento causar prejuízo patrimonial, pode ser proposta uma ação civil visando a reparação do dano. Sendo praticada conduta tipificada como crime, instaura-se um processo penal tendente à aplicação de sanções restritivas da liberdade. Já na hipótese de infração de natureza funcional, o Poder Público poderá instaurar um processo administrativo que, em caso de condenação do agente, resulta na fixação de sanções relacionadas ao cargo público, como advertência, suspensão e até demissão do servidor.

Essas três instâncias distintas de responsabilidade, a civil, a penal e a administrativa, compõem tradicionalmente a denominada tríplice responsabilidade do agente público.

A par das repercussões civil, penal e administrativa, é possível identificar uma quarta esfera de responsabilização do agente público em decorrência de condutas praticadas no exercício de suas funções, a saber: aquela decorrente da aplicação da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) – Lei n. 8.429/92.

 

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